Бюрократия и неформальные структуры в муниципальных органах

В процессе улаживания проблем рабочего или житейского характера современный человек все больше времени проводит в различных организациях. Раньше, когда организации рассматривались изолированно от культуры, было гораздо проще их изучить. Здесь также нужно отметить, что ранние формы производственных организаций особенно и не отличались друг от друга по культурным характеристикам, а вопрос о соответствии разных правительственных органов стал ставиться только за последние два века.

Формирование современных форм организации во многом связано с развитием западной культуры. Западная модель организации распространена почти во всем мире, но вполне очевидно, что во всех странах и культурах она обрела новые черты и подверглась радикальным видоизменениям. Ко всему этому добавляются многие факторы, выявленные на разных этапах организационного развития.

На его ранних стадиях форму существования и функционирования организации, в основном, определяло имплицитное знание самих работников (членов организации) о том, как они должны управлять делами. В современном мире, в условиях рационализации и бюрократизации большое значение придается четкому определению тех норм, которые делают правила работы организации понятными как для самих ее членов, так и для социальных групп, не имеющих непосредственных отношений с организацией. Эта проблема особенно ярко проявляется в связи с культурными вопросами, поскольку современные организации (государственные структуры, производственные или индустриальные организации) больше не являются мононациональными, и постоянно возникает вопрос о необходимости их соответствия современным международным стандартам. "Грузинские варианты" бюрократических структур являются одной из актуальнейших проблем нашего государства. Данная работа посвящается изучению этих проблем.

Понятия организации и бюрократии

Перед тем, как предложить свои определения организации и бюрократии, надо отметить, что однозначной дефиниции не существует, более того, многие авторы выступают против какого–либо определения и довольствуются характеристикой отдельных аспектов, в зависимости от целей исследования.

Проще всего организацию можно определить как "постоянный, устойчивый коллектив, созданный для достижения определенных целей, у которого есть своя структура и культура"[1]. Лоусон и Герод отделяют организации любого типа от стихийно созданных групп по следующим признакам:

  • существование организации независимо от любого члена, то есть у организации есть своя собственная история;
  • у каждой организации есть цели действия, сформированные в письменном виде, с помощью которых направляется деятельность их членов;
  • во всех организациях есть специальные механизмы для принятия решений и для их осуществления, с помощью которых регулируется деятельность членов этой организации;
  • организация характеризуется перераспределением формальных ролей и обязательств между ее членами.

Особенно важным является выделение групп, структурно сформированных в соответствии с целями организации, и тех, которые формируются на основе каждодневного взаимодействия ее сотрудников, то есть формальные и неформальные стороны организации.

Каждая организация, социальное явление и активность ее членов развивается на фоне межличностных отношений. Формальная организация подразумевает строго иерархичную структуру коммуникации, принятие решений и контроля, но никакая структура не в силах полностью “проглотить” личность, и для описания этого явления введен термин “сегментарного включения”, что подразумевает “сегментарное включение людей в социальные группы”[2]. Неформальная организация, в отличие от формальной, определяющей структуру и правила функционирования, представляет реальную систему функционирования. То есть первое возникает в пределах формальной структуры второго и, можно сказать, представляет ее человеческую сторону. Здесь речь идет о двух различных сторонах одного явления.

В современном обществе бюрократический тип организации распространен больше всех остальных. “Бюрократия – это форма существования организации, предусматривающая разделение иерархически упорядоченных ролей и функций, складывающихся на основе четких правил и процедур”.[3]

В соответствии с развитием социальных наук, всевозможные направления рассматривают бюрократию с различных точек зрения. Исходной все же является предложенный Вебером идеальный тип, утвердить легитимность которого он пробует путем апелляции на ее рациональность и эффективность, и исходя из этой позиции он предполагает возрастающую бюрократизацию всех типов организации. Идеальный тип бюрократии, предложенный Вебером, характеризируется семью основными признаками: разделение труда по четко прописанным правилам и законам, упорядоченная система подчинения и иерархия, публичный офис (канцелярия), официальная процедура подготовки кадров, штатные сотрудники, призванные служить системе, правила регулирования режима работы, лояльность каждого сотрудника к организации в целом.[4] Анализ бюрократических структур, предложенный Вебером, был принципиально новым видением этой проблемы, поскольку от владения средствами производства акцент был перенесен на появившийся шанс жить в условиях капитализма. Рациональная “легитимность” не характеризуется подчинением индивиду или группе индивидов, и власть создается безличным законом. А рассуждая о преимуществах деятельности бюрократов (чиновников), упор делается на их назначение, что исключает лояльность к избирателям. В развитых обществах налицо противоположная тенденция – рост числа избираемых должностей.

В структурно–функциональных традициях общество и бюрократия – почти синонимичные понятия, это самоподдерживающая система, рассматривающая людей как исполнителей фрагментированных ролей, где акцент делается на эффективность и стабильность. В анализе бюрократии радикальным структурализмом, исходным является контроль, осуществляемый системой с минимальными затратами.

Интерпретационная теория предлагает совершенно иную перспективу. Она хоть и критикует вышеизложенные методы, но все-таки исходит из методологических предпосылок Вебера, основывающихся на осмыслении актором собственной деятельности – действия совершаются людьми, а бюрократия является лишь необходимой фикцией. По утверждению ее авторов (Райнера, Каззина, Битнера)[5], бюрократическая статистика и реальность совершенно расходятся – деятельность канцелярского сотрудника, кроме “четко прописанных рутинных обязанностей”, как оказалось, требует творческого мышления и проявления инициативы. Получается, что жесткая иерархическая структура лишь нужная фикция, более того, Битнер поставил вопрос о формальной и неформальной организации и рассмотрел неформальные механизмы осуществления власти в бюрократической системе. Вектор власти уже не направлен однозначно сверху вниз, а является многосторонним процессом – бюрократия сама является не структурой, а процессом, рассчитывающей процедурой, с помощью которой люди разбираются в своей деятельности[6]. Мишель Фокалт рассматривает бюрократию как дискурс – социальную реальность конструируют те категории, в каких мы рассуждаем об этой реальности. А с другой стороны, наш же опыт социальной реальности конструирует наш язык и знание. Это некий виртуальный замкнутый круг, диалектика опыта и знания.

Рассуждая о различных характеристиках бюрократических структур, очень важным является введенное Дэвидом Мацумото понятие организационной культуры. По определению Мацумото, “Организационная культура – это динамическая система правил, разделяемых членами организации”[7], где ударение ставится не на структурные элементы организации, а именно на человеческую сторону.

Целью проекта являлось изучение неформальных отношений и неформальных механизмов осуществления власти в муниципальных органах. С целью изучения поставленной задачи был бы оправдан поиск основ бюрократизма не в объявленных фикцией структурах, а именно в организационной культуре, знании и языке, в терминах которого мы осмысливаем себя – думать терминами бюрократического языка значит быть контролируемым им. Соответственно, при проведении реформ, наряду со структурными изменениями, большое значение придается развитию социальных наук, образовательного и индустриального сервиса.

Для осуществления поставленной задачи были проведены следующие действия:

  • изучение состояния муниципальных органов на основе действующего законодательства;
  • анализ печатных изданий, связанных с изучаемой проблемой;
  • проведение эмпирического исследования, состоящего из двух этапов: а) качественное исследование, б) количественное социологическое исследование.

Структура муниципальных органов[8]

Структура и функционирование муниципальных органов вместе с целым рядом законодательных актов, в основном, определяется Законом о столице Грузии – Тбилиси, Законом о местном самоуправлении и управлении и Законом о государственной (гражданской) службе. Было сложно создать общую картину, поскольку грузинское законодательство в этой сфере является очень фрагментарным и оставляет много вопросов. Эксперты неоднократно отмечали этот факт.

Тбилиси имеет особый статус столицы в соответствии с Законом о столице Грузии – Тбилиси. Представительным органом является местный совет Тбилиси, избранный по принципу пропорционального представительства. Исполнительная власть состоит из мэра, премьера и районного гамгебели, чьи кандидатуры предлагаются мэром и назначаются президентом. Исполнительная власть (правление) формирует проекты бюджета, готовит программы социального и экономического развития, обеспечивает выполнение решений местного совета.

На районных уровнях существует два типа исполнительных учреждений: муниципальные агентства (жилищные управления, муниципальный транспорт и т. д.) и территориальные министерские агентства (управления полиции, управления по вопросам образования и т.д.). Руководители обеих категорий являются членами правления и отчитываются перед гамгебели, а перед местным советом отчитываются только начальники муниципальных управлений.

В соответствии с действующим законодательством местные советы проводят мониторинг деятельности местной администрации и местных должностных лиц, и проводят проверку годовой отчетности, поступающей от руководителей местных служб. Местный совет утверждает структуру правления, а также кандидатуры, представленные мэром. Cовет может поставить вопрос недоверия правительству (1/3 голосов), и вотум решается положительно, если его поддерживает половина членов; также может приостановить действие или аннулировать решение городского правительства. Но надо добавить, что в реальности вотум далеко не эффективный механизм: ни один вотум не был одобрен президентом. Для административной власти стало общепринятой нормой игнорировать решения совета и оказывать давление на политику местного совета. Избранные органы могут контролировать деятельность исполнительных учреждений, таких, как городской муниципалитет (гамгеоба), но исполнительные лица назначаются центральными органами власти и подчиняются им, то есть представительные органы должны существовать рядом с исполнительными органами, которые не находятся у них в подчинении. Центральное правительство располагает значительно более мощными механизмами контроля над муниципальными властями, чем избранный представительный орган.

Сотрудники совета, муниципалитета и местной администрации являются государственными служащими. Местную иерархию социальных служб возглавляют государственные чиновники; им запрещается заниматься другими видами оплачиваемой работы, кроме научной, педагогической или творческой. Им и членам их семей запрещается владеть акциями в уставном капитале юридических лиц, которые данный чиновник может контролировать.

Мэром может быть гражданин Грузии и житель Тбилиси; его кандидатура утверждается Президентом Грузии. Мэр является самым высокопоставленным должностным лицом города. Мэр Тбилиси имеет исключительное право назначать действующего премьера и руководителей местных служб на срок до шести месяцев, если совет не принимает кандидатуру, предложенную мэром после двух попыток, и не может избрать собственного кандидата на протяжении двух недель.

Муниципалитет Тбилиси состоит из правления Тбилиси и его районов. Местное самоуправление осуществляется только через местный совет Тбилиси: в районных управлениях отсутствуют представительные органы.

Организационная поддержка деятельности местных властей осуществляется аппаратом местного правительства или административным штатом. Эту деятельность возглавляет председатель аппарата, назначение или освобождение которого происходит по распоряжению гамгебели, при согласовании с местным советом. Председатель аппарата подает на рассмотрение местного совета структуру административного штата, а гамгебели назначает его сотрудников.

Раз в году гамгебели отчитывается о проделанной им работе перед местным советом. Местный совет создает комиссию по надзору за исполнительными властями.

Гамгебели может иметь не более трех заместителей, которые назначаются по согласованию с мэром. Службы городских правлений выполняют определенные сервисные и хозяйственные функции.

Гражданская служба состоит из государственных служащих, обслуживающего персонала и персонала, не состоящего в штате, которые по закону должны приниматься на работу на основе конкурса или назначаться на испытательный срок, но законодательство не предоставляет действующих механизмов для объективного подбора и продвижения кадров. Официальный статус может быть предоставлен путем выборов или назначения любого гражданина Грузии, достигшего 18 лет, имеющего среднее образование, а также владеющего грузинским языком. Другие дополнительные требования устанавливаются руководителем соответствующего учреждения, или его (ее) вышестоящим начальником в соответствии с законодательством.

Социологическое исследование

На первом этапе эмпирического исследования создали группу экспертов для проведения углубленных интервью. Во время отбора были предусмотрены следующие направления: научно–исследовательское, законодательное, неправительственные организации (НПО), действующие чиновники. Группу экспертов условно можно разделить на две категории: те, кто давал фактическую информацию о структуре и функционировании муниципальных органов, и социальные исследователи.

В итоге в исследовании участвовали следующие эксперты:

  1. Заза Рухадзе, "Ассоциация молодых юристов Грузии".
  2. Тенгиз Шергелашвили, "Ассоциация молодых экономистов".
  3. Александр Сванишвили, Государственная канцелярия,
  4.  "Фонд муниципального развития".
  5. Коба Арабули, “Ассоциация независимых экспертов самоуправления – ДЕКА”.
  6. Амиран Бердзенишвили, социолог ТГУ.
  7. Давид Дарчиашвили, политолог.
  8. Гия Жоржолиани, политолог.
  9. Леван Бердзенишвили, политолог.
  10. Георгий Нижарадзе, социальный психолог.

Во время интервьюирования эксперты свободно высказывали свое мнение по предложенным вопросам. Вопросы касались следующих тем:

  • Структура муниципальных органов; горизонтальная и вертикальная иерархия; централизация–департаментизация; интеграция–дифференциация; схемы коммуникации; координация во время принятия решений.
  • Механизмы принятия решений; насколько адекватна субординация во время принятия решений формальной вертикали власти; власть и ответственность.
  • Разделение труда; насколько совпадает формальный перечень функций и обязательств с реальной деятельностью.
  • Неформальные отношения; подчинение закону или личности; личные связи; коррупция.
  • Индивидуализм–коллективизм; умение преподнести себя (self presentational skills) и неформальные отношения.
  • Подбор и продвижение кадров; смена поколений; положение образовательного и индустриального сервиса.
  • Участие в процессе принятия решений; представленные инициативы; идентификация сотрудниками себя самих с конечным продуктом организации работы; отчуждение от работы.
  • Бюрократия: советское наследство и современность – сходства и различия; бюрократия – помеха развития или способ отдаления административных потребностей.
  •  Реформы в муниципальных органах; опыт западных стран и особенности постсоветской структуры.
  • Нехватка административного опыта; нестабильность концепции и организаций, которые руководят реформами.

Муниципальные структуры – требования рациональности и реальное положение

Ознакомление с существующими теоретическими и эмпирическими данными, связанными с бюрократической формой организации, дает возможность выделить основные черты, которые отличают структуры типа рациональной бюрократии от других форм объединений. Выделение этих черт, в свою очередь, позволяет выявить, насколько соответствует форма существования и функционирования муниципальных органов рациональной бюрократии (какими они и должны быть формально).

Характерными чертами рациональной бюрократии являются:

  • существование и форма функционирования организации не зависит от нахождения в ней конкретного члена, то есть организация имеет свою собственную историю;
  • для "рациональной" легитимности не свойственно подчинение конкретному индивиду или даже группе индивидов;
  • каждая организация имеет сформулированные в письменном виде цели деятельности, в соответствии с которыми осуществляется деятельность ее членов;
  • для каждой организации характерно перераспределение ролей и формальных обязательств между ее членами;
  • в каждой организации существуют специальные, предусмотренные уставом механизмы принятия решений, регулирующие действия членов организации;
  • организация имеет четкую иерархическую структуру, которая подразумевает субординацию между различными должностями;
  • согласно принципу единоличного подчинения, подчиненный подотчетен только одному руководителю;
  • необходима координация между разными департаментами для эффективного осуществления поставленных целей;
  • организация управляется не владельцами, а профессионалами;
  • персонал–менеджмент ответственен за координацию и интеграцию подразделений, а также за внедрение соответствующей мотивации среди сотрудников;
  • существует достаточно долгосрочная и сложная процедура подготовки должностных лиц (чиновников) организации;
  • каждый бюрократ лоялен к организации и стремится следовать установленным правилам.

Выделение основных характерных черт рациональной бюрократии и анализ информации, полученной посредством интервьюирования, дают возможность описать бюрократические структуры, существующие в Грузии.

Бесспорно, мы не достигнем желаемых результатов при изучении бюрократии и организации в целом, если станем пренебрегать человеческими факторами. Современные теории организации достигли новых результатов, апеллируя именно к человеческим, эмоциональным факторам и выявили много таких характерных черт организации, которые структуралисты упускали из виду, так как во время объяснения они, в основном, опирались на механистические категории.

Абсолютное большинство экспертов считает, что невозможно говорить об организации, не учитывая человеческий фактор, но вопрос ставится следующим образом: насколько важно воздействие человеческого фактора на существование и форму функционирования различных организаций и какой компонент должен рассматриваться как исходный – человеческий или структурный. Если окажется, что человеческий фактор является решающим, выходит, что нарушается один из основополагающих принципов функционирования организации, который предусматривает ее существование независимо от конкретного члена, то есть имея свою собственную историю.

Анализ данных показал, что на форму существования и функционирования бюрократических структур, и конкретнее, муниципальных органов, большое влияние оказывает членство конкретной личности в этих структурах. Очень важен вопрос, что является определяющим для членов организации – подчинение закону или личности. По мнению большинства экспертов, в этом случае многое определяется человеческим фактором, что заметно даже невооруженным глазом. Об этом говорит и тот факт, что сотрудники, представленные на низких уровнях муниципальных структур, не знают о собственных формальных функциях, обязательствах и правах, и в работе они, в основном, опираются на указания своих непосредственных начальников.

Почти полностью пренебрегается принцип возврата – сотрудники муниципальных органов не имеют ни малейшего представления о конечных продуктах своей деятельности, и, следовательно, не идентифицируют себя с организацией в целом, что является важнейшим фактором для внедрения лояльного отношения к организации и внутреннего стремления к сохранению рационального порядка. Создавшаяся социальная среда дает определенные гарантии, что проделанная работа в будущем будет оценена хоть каким–то образом – следовательно, нет никаких четких и формальных критериев для продвижения и поощрения кадров.

Нельзя говорить о резких изменениях бюрократических структур с советских времен по сей день, а если ситуация и изменилась в какой-то мере, это случилось благодаря активности некоторых людей. Главная проблема, мешающая переменам в данном направлении, – отсутствие традиции рационального управления. По мнению Левана Бердзенишвили, одной из важнейших причин возникновения безобразных и искаженных форм бюрократизма является то, что в Грузии бюрократические структуры развивались не в рамках национального государства, а на протяжении целых веков всевозможные механизмы управления экспортировались из другой культуры. Вместе с проблемами, связанными с сепаратизмом и территориальными и этническими разногласиями, самой главной причиной, препятствующей прогрессу в этом направлении, является недостаток опыта реализации каких-либо форм реальной демократии и нехватка административного опыта в странах постсоветского пространства.

Серьезную проблему представляет недостаток опыта работы среди государственных служащих. Единственный государственный институт, пытающийся напрямую решить этот вопрос, – научно-учебный Центр региональной политики и служба правления при Государственной канцелярии. Кроме того, Институт государственного управления, который является независимым центром повышения квалификации, а также разнообразные неправительственные организации открывают учебные курсы. Но даже вместе они все еще не обладают достаточной базой для необходимой системы обучения.

Несмотря на то, что правила рекрутирования и функционирования бюрократии в определенной мере изменились на протяжении последнего десятилетия, процесс осуществления власти в целом, механизмы распределения ресурсов все еще слишком централизованы. И это можно сказать не только о Грузии, но и почти обо всех постсоветских странах.

По мнению многих экспертов, процесс децентрализации власти в постсоветских странах, в отличие от стран Центральной и Юго–Восточной Европы, находится на самой начальной стадии, и что наиболее важно, новые национальные правительства испытывают некое сомнение в целесообразности разделения власти, децентрализация не считается необходимой для демократии, и эта, может, даже неосознанная, позиция становится сильным препятствием к процессу демократизации в этих странах.

В некоторых постсоветских странах, в том числе и в Грузии, были осуществлены реформы по направлению децентрализации и усиления местных, муниципальных ветвей правления. Но нестабильность концепций и организаций, которые должны были руководить внедрением новых, современных форм правления, постоянно становится причиной неудач этих реформ.

Широко распространено мнение, что децентрализация государственной власти и местная автономия будут способствовать демонтажу существовавших в советское время бюрократических институтов и обеспечат условия для развития демократической системы власти, основанной на административной и финансовой автономности, соблюдении прав человека и социальном и этническом многообразии в процессах принятия решений[9]. Но доставшиеся в наследство пережитки системы, политическая беспомощность, нехватка экономических ресурсов, неразвитость политической культуры и противоречия политического и национального самосознания умножают внутренние трудности и, следовательно, в этой ситуации старые механизмы осуществления власти продолжают действовать, более того, приобретают новые формы и пособия, перейдя в неформальное русло.

Для объяснения вышеизложенного политолог Гия Жоржолиани употребляет категорию “демократического централизма”. Принцип “демократического централизма” подразумевает следующее – в советские времена бюрократия формировалась вышестоящими органами, здесь не наблюдалось никакой объективной выборки и четкой вертикальной иерархизации – все было крайне централизовано. Централизация и является одной из важнейших характерных черт бюрократии, но она обязательно должна подразумевать многоступенчатую вертикальную дифференциацию, чего в данном случае точно не наблюдается. Говоря о советской системе, можно выделить одну примечательную черту – бюрократическое управление почти полностью совпадало с политическим представительством. Центральность создавала тоталитарную систему и в конце концов доходила до определенной, очень узкой группы людей, в руках которых аккумулировалась вся власть и все ресурсы.

В статье “Местное самоуправление в Грузии”[10] Давид Лосаберидзе, Константин Канделаки и Нико Орвелашвили на уровне местных органов власти бюрократию разделяют на три группы по следующим признакам:

  1. Бывшая коммунистическая номенклатура.
  2. “Бюрократическая буржуазия”. Группы, наиболее выигравшие от приватизации, ищут протекции влиятельных правительственных чиновников. Эти чиновники часто представляют интересы местной номенклатуры, новоиспеченных предпринимателей и мафиозных кланов.
  3. Местная элита. Эта социальная прослойка недавно начала играть активную роль и состоит из местной советской номенклатуры, глав действующих местных администраций, например, бывших председателей колхозов, “красных директоров”, а также начальников муниципальных служб. Появление группы можно отнести к 1995 году, а выборы 1999 года показали центральному правительству, что их нельзя сбрасывать со счетов.

Большинство бюрократов относится к бывшей советской номенклатуре, особенно это касается регионов. Такое мышление дает начало авторитарному стилю правления в соединении с чертами бывшей советской системы с ее коррупцией и кумовством. Часто имеют место незаконные конфликты интересов, и члены местных советов продолжают работать в учреждениях исполнительной власти.

Бюрократия в условиях патернализма

Там, где социальная солидарность освобождается от архаично–религиозных, этнических и территориальных контекстов, занимают место другие типы внутренней дифференциации и плюрализации. Именно этот процесс влечет за собой возникновение структурированного и координированного объединения, направленного на успешное осуществление целей и на рациональное управление. По мнению большинства экспертов, если в советские времена в функционировании муниципальных органов и бюрократических структур в целом определяющим фактором была партийная принадлежность, то в последнее время ее заменили именно религиозные, этнические, родственные и территориальными факторы.     

На основании национального характера Ламерс и Хиксон[11] выделили три типа организации. Одним из них является тип организации стран третьего мира, который характеризуется высокой степенью централизации принятия решений, менее формализованными правилами и более патерналистской, традиционно-семейной ориентацией. То, что структуры наиболее централизованны, и власть и ресурсы аккумулированы в руках одного человека или же очень маленькой группы людей, неоднократно упоминалось выше. А о мощности патерналистских и традиционно–семейных ориентаций говорят все респонденты. В каждой организации существуют “авторитары”, которых люди “поддерживают” и устанавливают отношения только “под их крылом”. Сотрудники, представленные на низких уровнях организации, проявляют заботу, уважение и преданность этим “авторитарам”, поскольку такой подход к делу является почти единственным гарантированным путем для дальнейшего благополучия.

Если рассматривать бюрократические структуры по одной из характеристик готовой социокультурной модели “маскулинность – феминистичность”[12], то однозначно можно описать их как маскулинные. В маскулинном обществе главными ценностями являются догматичность, накопление денег и другие материальные ценности в противовес интерперсональной гармоничности, равноправию и заботе о других.

По мнению социального психолога Гаги Нижарадзе, грузинская культура – это ориентированная на малые группы коллективистская культура, и появление и дальнейшее функционирование всякой организации происходит в призме дихотомии “мы – другие”. Индивид лоялен к группе (группа может быть представлена рабочим местом, организацией и даже политической партией), если воспринимает ее как “in group”. Индивиды чувствуют обязательства перед членами своей группы (родственники, клан, организация) и считают нужным выполнять даже те обязательства, которых они сами не одобряют, в случае если они наложены и санкционированы референтной группой.

Второй этап эмпирического исследования подразумевал проведение опроса непосредственно среди сотрудников муниципальных органов. Наверное, тот факт, что большинство респондентов недоверчиво относились к исследованию и, более того, отказывались принимать участие в нем без согласия и поручения вышестоящих должностных лиц, уже дает повод для определенных выводов, поскольку наряду с тем, что опрос был анонимным, и сама анкета не содержала конкретных вопросов фактического характера. Основными темами вопросника являлись: неформальные отношения, механизмы контроля и наказания сотрудников, участие сотрудников в процессе принятия решений, представление инициатив, идентифицирование сотрудниками себя самих с конечным продуктом организации работы, механизмы подбора и продвижения кадров, механизмы принятия решений и контроля по их осуществлению, механизмы проявления протеста.

Одной из важнейших проблем муниципальных структур, как неоднократно отмечали эксперты во время интервьюирования, является механизм подбора и продвижения кадров. По закону на гражданскую службу люди должны приниматься на основе конкурса, но почти половина респондентов на вопрос "Как вы попали в организацию, где в данное время работаете?" ответила, что это случилось с помощью личных связей. Здесь также нужно отметить, что вопрос был открытым и не включал заранее приготовленных вариантов ответов.

На нормативный вопрос “Какими, на ваш взгляд, должны быть основные критерии подбора сотрудников в вашей организации?” абсолютное большинство респондентов называло профессионализм, но когда дело касалось их личной карьеры, можно было наблюдать некий скепсис к таким понятиям, как профессионализм и конкретные навыки, поскольку ровно 82% опрошенных согласны с мнением, что “для получения работы главное – иметь личные связи, только образованием и профессионализмом многого не добьешься”. Даже большинство из утверждавших, что “честная и усердная работа – залог успеха в карьере”, считают, что на начальной стадии карьеры обязательно использовать личные связи, а уж потом, может быть, и помогут профессионализм и образование. Так что для достижения “хороших целей” (успех в карьере) не так уж негативно воспринимается использование “плохих средств” (какими нормативно и является использование личных связей для продвижения в карьере). К тому же, для сотрудников этих структур, формально определенных всеобщих правил для подбора, поощрения, продвижения и наказания кадров, то есть “правильных средств” для успеха в профессиональной жизни или вообще не существует, или же они не так ясны, но все же определяющим фактором деятельности сотрудников в их организациях респонденты называют закон и внутренний устав учреждения. Больше половины говорят, что знакомы с законом о гражданской службе и имеют четкое представление о своих официальных правах, функциях и обязанностях, и заявляют о готовности выразить протест в случае, если руководитель дает задание, которое они считают ошибочным и намерены постоянно проверять правоту решений руководителя.

Разнобой в ответах заставляет усомниться в том, что определяющим фактором деятельности сотрудников в муниципальных органах является закон, и надежность этого предположения подтверждается отношением рядовых сотрудников к руководителям. Как уже отмечалось, опрос был проведен в районных правлениях и городских службах Тбилиси, и хотя по закону единственным критерием для назначения руководителей этих служб должен быть профессионализм и конкретные знания, по мнению большинства респондентов, “руководителю важнее обладать качеством лидера, иметь влияние и авторитет среди сотрудников, чем владеть конкретными знаниями” – получается, что вместо администратора они предпочитают авторитетного и влиятельного лидера, который не станет активно вмешиваться и контролировать деятельность своих подчиненных, но будет принимать конечный продукт работы. Процесс осуществления власти не направлен однозначно сверху вниз, он, в основном, опирается на лояльность людей, представленных на низких уровнях организации, к своим руководителям, на патерналистские отношения и на членство конкретной “in group”. Здесь наблюдается полное пренебрежение принципами муниципального правления, и вместо бюрократической структуры налицо некая организация, руководитель которой больше похож на политического лидера (в сознании его подчиненных), чем на чиновника, и его главной задачей должно быть решение вполне конкретных и рутинных проблем. Чиновники из местных правительственных органов не имеют мотивации для изучения новых методов управления, поскольку выполнение своих обязанностей они рассматривают скорее с политической, чем с профессиональной, точки зрения. По мнению многих экспертов, одной из основных причин такого положения, наряду с культурными вопросами, является тот факт, что в Грузии идея самоуправления, даже на законодательном уровне, не осуществляется полностью.

Большинство респондентов заявляет, что если у них возникают интересные идеи, о них сообщают руководству, но, видимо, это не приводит ни к каким результатам, поскольку, по мнению этих же респондентов, “инициативы сотрудников” и их “участие в процессе принятия решения” меньше всего одобряется со стороны руководства. Этим можно объяснить индифферентность сотрудников муниципальных служб к процессам текущей реорганизации – они не принимают в нем участия и считают, что оно не входит в их обязанности. Больше всего ценится со стороны руководства “преданность работе”, “прежний опыт и заслуги” и “вклад в работу команды”, но в чем выражается преданность, вклад, опыт и заслуги, если не в профессионализме, в проявлении новаторства и в активном участии в процессах построения качественно новых структур, так и остается вопросом. По мнению экспертов, здесь наблюдается унаследованная от советских времен идеологическая предпосылка, которая выше всякого индивидуального проявления ставит “общее благо”.

Почти 30% респондентов признаются, что в их организациях немало случаев, когда сотрудники замешаны в коррупции, но очень редко случается, чтобы они покидали должности по этой причине, более того, больше половины опрошенных не намерены выражать протест по этому поводу, потому что “проявление протеста не имеет никакого смысла, поскольку такие дела, обычно, происходят с ведома руководства”.

Очень симптоматичным кажется следующий факт: несмотря на то, что, по мнению самых же респондентов, главным критерием подбора кадров является использование личных связей, и нет формально определенных всеобщих правил для поощрения, продвижения и наказания кадров, а инициативы и активность сотрудников не такое уж одобряемое поведение со стороны руководства, они, в основном, довольны условиями, созданными на их рабочих местах.

Анализ данных показывает, что форма существования и функционирования бюрократических структур в определенной степени изменилась после распада Советского Союза, но почти полностью выпала из рамок всякой рациональности и формальности, что очень усложняет ее изучение. Следовательно, трудно делать однозначные заключения о конкретных механизмах осуществления власти и перераспределения ресурсов.

Бюрократические структуры, существующие в Грузии, не представляют структурированных и координированных организаций, направленных на эффективное осуществление формально поставленных целей и на рациональное управление; во время осуществления власти очень важную роль играют неформальные механизмы; функционирование структур, в основном, происходит на фоне патерналистских отношений, и все это крайне затрудняет четкое определение правил и норм, и всеобщность принципов работы как для самих членов организации, так же и для общества в целом.

Несмотря на то, что структура организации, функции и обязанности ее членов формально и определены, здесь наблюдаются две основные проблемы. Первая связана с самой структурой: недостатки законодательной базы влекут за собой большие трудности, поскольку есть вопросы, на которые законодательство не дает никаких ответов, или же эти ответы неоднозначны. Следовательно, нет механизмов эффективного осуществления контроля. Другая, и, наверное, более существенная проблема заключена в том, что даже в тех сферах, которые закон формально регулирует полностью, действуют неформальные механизмы. Вместо разделения функций и калькуляционных процедур, деятельность организации управляется неформальной кооперацией и моральными обязательствами.

Литература

Бердзенишвили А. Политическая социология. Тбилиси: Меридиани (на грузинском языке), 2000.

Вебер М. Избранное. Москва, 1994.

Мацумото Д. Психология и культура. Москва, 2002.

Мендра А. Основы социологии. Москва: Nota Bene, 2000.

AAVV. Разработка новых правил игры в старых условиях. Local Government and Public Service Reform Initiative, 2001.

Парсонс Т. Система современных обществ, "Аспект пресс”, Москва, 1998.

Смелзер Н. Социология. Москва, 1998.

Сурманидзе Л. Индивидуалистические и коллективистические общества. Тбилиси: Некери (на грузинском языке), 2001.

Словарь–справочник по социальным и политическим терминам. Центр социальных наук. Тбилиси: Мецниереба (на грузинском языке), 2004.

Чарквиани Д. Психология в индустриальных организациях. Тбилиси (на грузинском языке), 2001.

Hale S.M. Controversies in Sociology. Toronto, St. Thomas University, 1990.

Hofstede G. Cultures and Organizations. London, 1991.

Закон о столице Грузии – Тбилиси.

Закон о местном самоуправлении и управлении Грузии.

Закон о государственной (гражданской) службе.


[1] Словарь–справочник по социальным и политическим терминам, Центр социальных наук. Тбилиси: Мецниереба (на грузинском языке), 2004. C.286.

[2] Чарквиани Д. Психология в индустриальных организациях, Тбилиси (на грузинском языке)., 2001. С.70.

[3] Смелзер Н. Социология. Москва, 1998. С.650.

[4] Вебер М. Избранное. Москва, 1994.

[5] Hale S.M. Controversies in Sociology. Toronto, St. Thomas University, 1990. P. 542–548.

[6] Hale S.M. Controversies in Sociology. Toronto, St. Thomas University, 1990. P. 523.

[7] Мацумото Д. Психология и культура. Москва, 2002. С. 364.

[8] Материал подготовлен на основе законов «Закон о столице Грузии – Тбилиси”; «Закон о местном самоуправлении и управлении Грузии”; «Закон о государственой (гражданской) службе”.

[9] AAVV. Разработка новых правил игры в старых условиях. Мунтиану И., Попа В. Реформы местного самоуправления в странах бывшего Советского Союза: между надеждой и переменами, Local Government and Public Service Reform Initiative, 2001. C. 21-51.

[10] AAVV, Разработка новых правил игры в старых условиях, Лосаберидзе Д., Канделаки, К., Орвелашвили Н. Местное самоуправление в Грузии, Local Government and Public Service Reform Initiative, 2001. С. 323-389.

[11] Мацумото Д. Психология и культура. Москва, 2002. С. 366.

[12] Сурманидзе Л. Индивидуалистические и коллективистические общества. Тбилиси: “Некери” (на грузинском языке), 2001. С. 184.