Формальные и неформальные практики местного самоуправления в Армении

[1]В любой социальной общности формальные правила сосуществуют с неформальными. Сегодня мы часто сталкиваемся с несоблюдением законов, что связано с несовпадением последних с легитимными неформальными правилами поведения.

Цель настоящей работы – описать наблюдаемый в общинах Армении симбиоз писаных и традиционных законов, его практические следствия и факторы, влияющие на сосуществование формальных и неформальных правил. Выбор общины как объекта исследования связан с тем, что общины являются наименьшими территориально–административными единицами, формальные нормы здесь локализованы и связаны непосредственно с интересами жителей общины. Кроме того, общину можно представить как модель общества с микроструктурами представительской и административной власти.

Основной тезис данной статьи заключается в том, что неформальные взаимоотношения в общинах являются мощным регулятором механизма местного самоуправления, входя часто в противоречие с предписанными законом нормами. Эти противоречия связаны, на мой взгляд, с тремя группами факторов, определяющих сегодняшнюю ситуацию в общине. Во–первых, это культурные особенности, исторически связанные с давними местными традициями, во–вторых, регулировавшие повседневность неформальные нормы советских времен, и, наконец, постсоциалистические условия, которые заставляют людей искать новые адаптационные стратегии и вырабатывать новые правила.

Исследование проводилось методом case study (описание отдельных случаев). Были выбраны конкретные общины, в которых я через наблюдение и общение с местными жителями пыталась выявить применяемые ими адаптационные стратегии, степень участия в общинной жизни, а также формы влияния самих жителей на механизмы функционирования местной власти.

Прежде, чем перейти непосредственно к анализу влияющих на механизм местного самоуправления формальных и неформальных правил, необходимо кратко коснуться контекста их бытования из перспективы исторических, культурных, социально–экономических факторов, характерных для Армении.

1. Историко–культурный контекст

1.1. Историческое развитие и социалистическое наследие как фактор развития неформальных практик в Армении

Армения – страна с населением около трех миллионов и территорией 30 тыс. км². Природные условия характеризуются жестким климатом, горным рельефом и скалистой почвой, что затрудняет сельскохозяйственную деятельность. Географическое местоположение страны имело ряд политических последствий. Находясь на границе Европы и Ближнего Востока, в течение многих столетий Армения оказывалась на перекрестке соперничества многих держав. Несмотря на непрерывную борьбу за выживание, обладающее специфическими языком и религией население развило собственные традиции и нормы, которые легли в основу армянской идентичности.

В ходе исторического развития преемственность религиозных и культурных традиций сыграла важную роль в сохранении этнической идентичности. Хотя процесс глобализации и современное общество бросили вызов консервативным традициям, очевидно, что множество привычных стереотипов все еще сохраняется в армянской культуре. Основываясь на результатах своего исследования, Г.Погосян отмечает, что “консерватизм” считается типичной особенностью армян в их же собственных глазах[2].

Одна из ценностей, прочно внедренная в сознание армян, это высокая значимость семейных связей. При этом необходимо отметить, что семья здесь более широкое понятие, чем совокупность прямых родственных отношений, и включает в себя даже отдаленных родственников или свойственников. Как отмечает Г.Погосян, согласно мнению подавляющего большинства опрошенных, семья и дети считаются необходимыми составляющими успеха для армян, превышая по значимости даже наличие работы[3]. Из этого следует важность таких ценностей, как родительская власть и, соответственно, повиновение родителям и старшим: “патриархальное почтение старших, особенно родителей, является все еще весьма характерным для армянского менталитета”[4]. Хотя это суждение в целом спорно, принимая во внимание происходящие изменения, тем не менее можно ожидать, что по крайней мере жители сельской местности будут достаточно консервативны.

Другой ценностью, считающейся неотъемлемой частью армянской культуры и важной для нашего исследования, является стремление к сотрудничеству, будь это в пределах семьи, друзей или знакомых, поскольку исторически сотрудничество было единственным способом выжить в трудных природных условиях и при частых вражеских набегах.

Перечисленные ценности, считающиеся традиционными для армянского общества, оказали значимое влияние на совокупность неформальных правил регулирования социальной жизни, сформировавшихся в социалистический период, основные особенности которого также необходимо отметить.

Известно, что несколько поколений, социализированных при социализме, создали и легитимировали такие формальные и неформальные правила, существование которых во многом повлияло на правовое пространство на постсоветской территории. Основными характерными чертами социалистического устройства можно назвать монопартийность, плановую экономику, запрет на частную собственность, сильный государственный контроль. В этом контексте так или иначе стали легитимными пренебрежительное отношение к общественной собственности, коррупция, неприятие индивидуальной инициативы и новаторства, инертность, беспрекословное подчинение лидеру.

Попытки государства контролировать все стороны жизни советских людей приводили к противоположному эффекту – развитию неформальных отношений и правил, действующих наряду с формальными и часто им противоречащих. Партикулярный подход к работе стал одним из особенностей режима. Частные связи (социальный капитал) играли существенную роль в бюрократической системе социализма, поэтому бесспорна значимость неформальных практик в функционировании социалистического общества. В. Воронков упоминает о роли неписаного права в поддержке самих формальных правил: “писаное советское право настолько неэффективно регулировало жизнь, что государство неизбежно вынуждено было ”молчаливо” использовать инициативу отдельных граждан для повышения эффективности экономических процессов”[5]. В своей книге “Приватная Польша”, Е. Ведель иллюстрирует поразительные различия между формальными правилами и неформальными нормами повседневного поведения в социалистической Польше. Частные соглашения, по ее утверждению, были неотъемлемой частью экономической и социальной жизни в стране[6]. Можно с уверенностью заявить, что подобные практики имели место и в других социалистических странах. Соответственно, закон рассматривался как некоторая формальная декларация, имеющая мало общего с повседневной жизнью.

Итак, экономическая и политическая структура социалистического общества во многом повлияла на образование определенных “советских” традиций, привычек и норм, которые частично функционируют и по сей день в постсоветских государствах. Тем не менее, последние полтора десятка лет подвергли устоявшиеся правила трансформации, хотя в ряде случаев, напротив, даже закрепили некоторые черты социалистического менталитета.

1.2. Период трансформации и неформальные отношения

Армения стала независимой в 1991 году в результате всенародного референдума на фоне энтузиазма и оптимистических надежд. Эти надежды для многих обрушились очень скоро в связи с тяжелой социально–экономической ситуацией. Как и все постсоциалистические республики, Армения оказалась в процессе трансформации политической и экономической системы. Страна переживала кризис в результате распада советской экономики, а приняв независимость, должна была заново создавать многие государственные институты. Ситуацию усугубили специфические потрясения: разрушительное землетрясение, военное положение и блокада, приток беженцев. С начала 1990-х годов резко упало производство, было сокращено более полумиллиона рабочих мест, а энергетическая блокада и закрытие электростанции привели к драматическому энергетическому кризису[7].

В связи с переходом к рыночной экономической системе были сняты ограничения на цены, проведена приватизация земли, реформирована налоговая система, были созданы правовые рамки для частного предпринимательства. Однако высокая безработица, инфляция, тяжелые бытовые условия и резкое обеднение населения привели к массовой эмиграции. Из–за серьезных экономических проблем расходы на социальное обеспечение (образование, здоровье, охрану детства и т.д.), на поддержание и развитие инфраструктуры общин (питьевая вода, дороги) были значительно сокращены. Таким образом, жизненный уровень понизился не только из–за падения личных доходов, но и из–за сильного ограничения доступа к социальному обеспечению.

Из-за блокадного положения и промышленного кризиса при интенсивной земельной политике Армения из индустриальной страны превратилась в аграрную. Сегодня около половины населения страны занято в сельском хозяйстве. Однако отсталая и изношенная сельскохозяйственная техника, разрушенная ирригационная система, нехватка кормов для скота и приостановка мощностей по переработке сельскохозяйственных продуктов способствовали примитивизации сельскохозяйственной деятельности и свели ее значение до простого добывания средств пропитания.

В тяжелых социально–экономических условиях трансформация традиций и привычных образцов поведения происходила, в основном, под влиянием выработки новых стратегий выживания. Например, кризис в системе социального обеспечения привел к развитию неформальных платежей в бюджетных структурах. При высокой безработице и бедности почти любая возможность заработать становится приемлемой, образование и усердие теряют традиционно высокую значимость. Вместо этого приобретают актуальность другие ценности – расторопность, готовность к риску, а также умение при необходимости обходить закон, используя неформальные механизмы.

Значительную роль в развитии неформальных практик сыграл также правовой кризис в стране. Новые социальные практики требовали правового урегулирования, однако принятое законодательство не всегда было поддержано правоприменительной практикой, часто подвергалось изменениям и нередко являлось противоречивым. В результате, трансформационные процессы еще более укрепили негативные установки населения по отношению к законам и, соответственно, недоверие к властным структурам. Меняющееся и противоречивое законодательство, ощущение нестабильности, идеологический вакуум, упомянутые Холмсом как общие характеристики постсоциалистических стран[8], стимулировали неформальные интерпретации законов.

В этом историко–культурном контексте развивались и отношения на общинном уровне. Однако прежде чем перейти к результатам исследования общин, я считаю важным рассмотреть правовой контекст местного самоуправления, а именно: понятие, структуру и функции самоуправления и возможности участия самих жителей в осуществлении самоуправления.

2. Законодательные основы института местного самоуправления в Армении

2.1. Принципы, структура и полномочия местного самоуправления в Армении

Согласно Кoнституции, принятой в 1995 году, Армения разделена на 10 регионов (марзы), не считая Еревана, имеющего статус отдельного региона. В регионах образованы 930 общин, которые включают 1000 населенных пунктов. Численность населения общин сильно варьируется – от 300 до 300 тысяч жителей. Для государственной политики по отношению к общине, например, при определении общинных субсидий по закону о финансовом выравнивании, численность населения имеет определенный вес. Кроме того, значение имеет местоположение общины, по которому определяются ее пограничность и/или статус горной либо высокогорной общины[9].

На базе Конституции в 1996 году был принят закон Республики Армения “О местном самоуправлении”, определяющий понятие местного самоуправления и регулирующий полномочия органов местного самоуправления, который, в основном, соответствовал положениям Европейской Хартии о местном самоуправлении. В течение нескольких лет были выявлены пробелы и недостатки закона, которые были исправлены в новом законе, принятом в 2002 году. Новый закон предоставляет больше возможностей для участия жителей в управлении общиной и включает положения, принятие которых соответствует обязанностям страны перед Европейским Советом. Вкратце представим основные положения закона, важные для данного исследования.

Согласно закону, местное самоуправление определяется как гарантированные законом право и возможность органов местного самоуправления решать общинные задачи и под свою ответственность и в рамках закона распоряжаться собственностью общины с целью повышения благосостояния всех ее жителей[10]. В состав органа местного самоуправления входят совет старейшин и руководитель общины (мэр в городских и староста в сельских общинах). Совет старейшин определяется как представительный орган, а руководитель общины – как исполнительный орган общины.

Основные принципы самоуправления включают, во–первых, общую компетенцию, подразумевающую право реализовать любую деятельность, относящуюся к интересам общины, в случаях, если законом не определено другое, во–вторых, самостоятельность и ответственность при реализации самоуправления, далее, соответствие законных полномочий с финансовыми возможностями для их реализации и содействие финансово слабым общинам посредством финансового выравнивания. В число этих принципов входят также подотчетность общине, прозрачность и гласность деятельности органов местного самоуправления[11].

Органы местного самоуправления играют двойную роль, осуществляя, с одной стороны, самоуправление в общине, и посредничая между государственными структурами и общиной, с другой. Так локализация государственной политики и программ в конечном счете осуществляется посредством местных органов самоуправления. Функция выполнения государственного заказа в законе о местном самоуправлении определяется понятием заказанных полномочий. В числе непосредственно самоуправленческих функций (“собственные полномочия”) различают обязательные и добровольные функции органов местного самоуправления[12].

Двойственность функций главы общины, что необходимо для эффективного управления, в то же время создает предпосылки для двойственной интерпретации роли органов местного самоуправления. Фактически глава общины является, с одной стороны, представителем государственных органов, а с другой стороны, независимым институтом, регулирующим внутренние вопросы общины, согласно ее потребностям и воле.

Уязвимость местного самоуправления проявляется также в слабой финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Более половины общинного бюджета формируется государственными трансфертами, которые могут запаздывать, а их величина часто меняется. Сбор же местных налогов на землю и собственность является довольно проблематичным, так как многие жители платить не в состоянии. По оценкам Урбан Института, бюджет органов местного самоуправления составляет приблизительно шесть процентов государственного бюджета[13]. Для сравнения отметим, что бюджет местных советов, например, в Уэльсе составляет более трети государственного бюджета[14].

2.2. Развитие института местного самоуправления в свете гражданского участия

Закон о местном самоуправлении предоставляет достаточные возможности для участия жителей в управлении своей общиной. В первую очередь, участие реализуется через избрание органов местного самоуправления – главы общины и совета общины. Есть также возможность по решению совета организовывать референдумы в общине для решения вопросов особой важности. Закон разрешает проведение шествий, митингов, других массовых мероприятий в рамках законодательства для выражения мнения по поводу той или иной проблемы. Глава общины обязан принимать жителей, рассматривать их предложения, жалобы и заявления и предпринимать соответствующие действия. Члены совета старейшин также обязаны организовывать прием жителей, информировать их о работе совета[15].

На местном уровне решения по вопросам, касающимся общины, принимают совет старейшин и руководитель общины. Заседания проходят под председательством главы общины, который имеет совещательный голос[16]. Заседание совета старейшин открытое – любой житель общины может участвовать в заседаниях совета с правом совещательного голоса. Жители общины имеют право ознакомиться с решениями совета и главы общины, с общинным бюджетом и трехлетней программой развития общины. Информация о бюджете и программе развития должна быть вывешена в доступном для жителей месте[17].

Однако при всех этих возможностях, предоставленных законом, уровень участия жителей общины в процессах принятия решений на местном уровне очень низок, что подтверждается имеющимися данными. По оценкам Урбан Института, существуют большие трудности доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления. Сельские жители лучше информированы о событиях в общине, однако информация об общинном бюджете им также недоступна. “Они глубоко верят, что в общине нет адекватных финансовых ресурсов, и единственный способ улучшить условия – получить больше поддержки от правительства”[18].

Однако, по оценкам того же Урбан Института, сравнительные исследования в тех городах, где организация реализует свои проекты, показывают, что процент тех, кто заинтересован в работе местного самоуправления, увеличился в 2002 году на 10.5% по сравнению с 2001 годом и превысил половину опрошенных, а число полностью удовлетворенных работой муниципалитета повысилось на 15.7%[19]. Тем не менeе, по тем же данным, примеров участия граждан в муниципальных собраниях очень мало, а местных референдумов не было вообще. Заметим также, что исследование проводилось в городах, где доступ к информации сравнительно высок и где задействовано больше организованных групп общества: средства массовой информации, общественные организации и т.д. Есть все основания предполагать, что в сельских общинах при ограниченной информации и минимуме неправительственных организаций уровень участия жителей в управлении общины гораздо ниже, и у нас будет возможность проверить это предположение с помощью данных исследования.

3. Местное самоуправление и общинные отношения

Предметом моего исследования были формальные и неформальные правила социальных контактов внутри сельской общины, в частности, во властных сферах, в процессе участия населения в принятии решений и в работах общинного значения, а также в отношениях с внешними агентами. Исследование включило в себя описание двух сельских общин – L. и M. При выборе этих общин были приняты во внимание несколько факторов, по которым они существенно различаются. Так, население села L. составляет около 1200 человек, в селе М. живут около 300 жителей. L. находится близко к городу – примерно в 45–50 минутах ходьбы, к тому же курсирует регулярный автобус, между тем как М. отдалено от города примерно на 16 км, а автобус в город курсирует только раз в неделю. М. было заселено армянскими беженцами из Азербайджана в начале 1990–х годов и как социальное образование является достаточно молодым, между тем как L. – село старожильческое. Предполагается, что эти различные географические и демографические характеристики оказывают влияние и на характер социальных взаимоотношений в селах.

В соответствии с задачами исследования были выделены следующие предметы анализа:

– законодательные нормы и работа органов местного самоуправления,

– социально–культурные факторы, влияющие на внутриобщинные взаимоотношения.

На основе сопоставления формальных и неформальных норм и анализа факторов, которые, как предполагается, имеют большое значение в формировании этих норм, будут сделаны заключительные выводы и рекомендации по улучшению практик правоприменения в общинах Армении.

3.1. Законодательные нормы и работа органов самоуправления

На основе анализа исследованных случаев можно выдвинуть гипотезу, что на уровне формальных процедур деятельность органов самоуправления в целом соответствует законодательству: процедура выборов, структура органов самоуправления, необходимые документы наличествуют в определенном законом порядке. Однако заложенный в концепцию местного самоуправления смысл вовсе не соответствует наблюдаемым реалиям, участие населения в управлении общиной сведено к минимуму.

Как уже было сказано, местное самоуправление в армянском законодательстве определяется как гарантированное законом право и возможность органов местного самоуправления решать общинные задачи и располагать собственностью общины на свою ответственность и в рамках закона с целью повышения благосостояния общины[20]. В реальности “право и возможность” решения общинных задач у органов местного самоуправления достаточно ограничены. Это обусловлено как скудными финансовыми возможностями, так и давлением со стороны регионального правительства при помощи формальных и неформальных рычагов. Не всегда соблюдаются и основные принципы самоуправления. В первую очередь, здесь имеются в виду принцип самостоятельности и ответственности при реализации самоуправления, соответствие законных полномочий с финансовыми возможностями для их реализации и, в особенности, принцип подотчетности общине, прозрачности и гласности деятельности органов местного самоуправления.

Обязательные функции самоуправления в области коммунального хозяйства, водоснабжения, отопления, постройки ирригационных систем и общинных дорог и т.д. осуществляются только при поддержке других организаций, в основном из–за финансовой несостоятельности органов местного самоуправления. Предписанные законодательством добровольные функции, включающие организацию экологических, культурных, спортивных мероприятий, осуществляются от случая к случаю.

Как известно, совет старейшин, согласно закону, утверждает трехлетнюю программу развития общины, а также общинный бюджет, составленные руководителем общины, после обсуждения и внесения соответствующих изменений. На самом деле этот процесс часто бывает чисто формальным: утверждается все, что предлагается старостой. В М., например, совет старейшин, как и во многих других селах, является формальным “придатком” к старосте в структуре местного самоуправления. В состав совета входят три человека, двое из которых имеют только начальное образование. Решения принимаются старостой, а члены совета (авагани) лишь утверждают их, будучи малоинформированными и фактически не участвуя в принятии решений. Об этом можно судить по одному лишь ответу члена совета на мой вопрос, что предпринимается по поводу загрязнения питьевой воды: “Ну, здесь вопрос о финансах. Староста должен обратиться в N., тогда увидим… Обращался ли он? Ну, может и обращался уже... Не знаю, честно говоря.”

В обоих селах члены совета старейшин подчас даже не ведают о своих правах и обязанностях. Они редко понимают предписанную им роль представителей “гласа народа”. Заседания совета, которые по закону должны иметь место по крайней мере раз в два месяца, происходят куда реже, что объясняется частотой неформальных обсуждений. Заседания инициируются главой общины, который не только председательствует, но и, в основном, регулирует принятие решений. Что касается участия жителей в заседаниях совета, такого не случалось вообще ни разу ни в одном из исследованных сел: “Да разве мы знаем, когда бывает заседание, чтобы еще и участвовать…?”

Общинные заседания бывают максимум раза два–три в год, всегда по инициативе сельсовета. В основном, это обсуждения раздачи гуманитарной помощи или вовлечения в общинные работы либо встречи в рамках предвыборной кампании и при вступлении нового главы в должность. Остальные вопросы не выходят за рамки обсуждений старосты и авагани. “У нас заседания не на том уровне еще… Там по принципу: не можешь – научим, не хочешь – заставим…”, – выразился информант из М. Что касается самих выборов, здесь наиболее действенными критериями считаются не опыт и квалификация кандидатов, а их родственные отношения (к этой проблеме я вернусь позже).

Причина пассивности жителей связана, в первую очередь, с недостатком знаний о своих правах. Однако немалую роль здесь играют и установки представителей органов местного самоуправления. Староста L., например, считает, что нет нужды прилагать усилия для распространения информации о том, что происходит в сельсовете. Он полагает, что при необходимости эта информация может дойти до жителей и через старейшин. Члены совета старейшин, однако, не ведут приема жителей, встречи с ними происходят спонтанно в виде неформальных бесед. Жители общины знакомятся с решениями совета и главы общины через неформальные информационные каналы. Общинный бюджет и трехлетняя программа развития общины, в основном, остается закрытой для них, хотя по закону эта информация должна быть вывешена в доступном для всех селян месте.

Другая область, где законодательные нормы и реальные практики существенно различаются, это взаимоотношения местной и региональной власти. По закону регионы (марзы) в Армении не являются отдельным уровнем правления, а представляют ответвление административной структуры правительства. Региональное управление в марзах осуществляет глава марза – марзпет, назначаемый правительством[21]. Отношения марзпетаранов и органов местного самоуправления регулируют отставку или досрочное приостановление полномочий главы общины, обеспечение государственной поддержки, решение проблем общинного значения, контроль со стороны государства и ряд других вопросов.

Хотя формально полномочия марзпета ограничены координацией деятельности исполнительной власти на уровне марза, опыт показывает, что на самом деле марзпет имеет гораздо большую власть. Традиционное восприятие статуса руководителя области как субъекта власти сохранилось с советских времен, и этому немало способствуют нечеткое разграничение полномочий местной и региональной, с одной стороны, и региональной и центральной власти, с другой. Кроме того, принимая во внимание финансовую слабость общин, становится понятным, что те немногие финансовые рычаги, имеющиеся у марзпета – определение приоритетов развития в области, распределение государственной помощи, финансовый контроль – приобретают значимую роль в укреплении власти марзпета над местным самоуправлением. Неформальная власть марзпета опирается в том числе на его право инициировать отставку главы общины и назначение временных заместителей, на его участие в распределении финансовых средств, в правовом и финансовом контроле над деятельностью органов местного самоуправления. На фоне фактического отсутствия демократии и коррумпированности чиновников такая ситуация обуславливает доминирование неформальных сделок. Об этом свидетельствует пример села L., где путем давления на старосту марзпет добился незаконного перераспределения земельных территорий в пользу бизнесмена, которому он покровительствовал.

3.2. Социально–культурные факторы, влияющие на внутриобщинные взаимоотношения

Как я уже упоминала, исторические традиции и культурное наследие периода социализма так же, как и реалии трансформационного периода, играют важную роль в формировании неформальных практик в общинах, в частности, по отношению к функционированию местного самоуправления. В реальной жизни все эти факторы тесно переплетены. Тем не менее, аналитически следует выделить такие важные факторы, как коллективизм и значимость семейных и родственных отношений, патернализм и подчинение власти, ориентация на внешние источники действия, инертность и страх, а также небрежное отношение к закону как таковому. Далее я попытаюсь проанализировать влияние этих факторов на общинные отношения.

Очевидно, что традиционного коллективизма сел больше не существует. Коллективные хозяйства рассыпались, конкуренция вытесняет сотрудничество. Это хорошо иллюстрируют рассказы жителей села L.. В первое время после приватизации люди еще пытались совместно заниматься земледельческими работами, однако возникшие конфликты при нехватке урожая привели селян к выводу, что каждой семье лучше работать для себя: “Ведь, быть может, твоя земля плодотворнее, твои семена лучше, зачем же объединяться? Да еще кто–то может не приходить, не работать, а потом требовать свою долю”.

В селе М. разрушению коллективизма способствовали дефицит урожая и случаи краж из садов. Хотя в последнее время, по свидетельству информантов, эти кражи значительно сократились, благодаря строгости старосты, в этом году из–за малого урожая они снова возобновились: “Крадут, чтоб не голодать”. Эти кражи служат поводом для недоверия – ведь может украсть и сосед, – что приводит к обособлению семей и разрушению прежнего коллективизма: “Здесь каждый живет для себя, в этом селе нет коллективной инициативы”.

Тем не менее, нельзя говорить об исключительной индивидуализации отношений в селах. Традиции гостеприимства, родственно–соседских отношений, солидарность жителей по отношению к внешнему миру поощряют сотрудничество и неформальные сетевые практики, что особо отмечается в малых селах. Так, в М. сельчане очень хорошо знают друг друга, значимые грустные и веселые события отмечают все вместе. В случае разногласий и нарушения формальных норм, например, в связи с драками и кражами, виновники наказываются, не выходя за пределы общины, а при вмешательстве извне сельчане защищают друг друга. Значимость родственно–соседских отношений наблюдается также в практиках найма на работу и при объединении усилий для вывоза продуктов на рынок. В селе L. вспышки коллективизма наблюдаются также при выборах, которые здесь, как и во многих селах и городах Армении, проходят под знаком родственно–соседских отношений. При этом обычно не только непосредственные друзья и родственники кандидата, но и друзья и родственники этих друзей и родственников, по всей вероятности, будут голосовать за этого кандидата, независимо от квалификации, опыта, личностных характеристик последнего: “У кого больше родственников – тот и побеждает”. При этом никто никого не принуждает (во всяком случае, судя по ответам информантов), однако тут большую роль играют неформальные социальные санкции (например, общественное мнение).

Таким образом, в континууме коллективизм–индивидуализм произошло смещение в сторону индивидуализации; традиции общинного сотрудничества сохранились в социально–культурных ритуалах и при совпадении индивидуальных интересов и проявляются в основном в родственно–соседских отношениях.

Что касается отношений жители–староста, то в M. бросается в глаза патерналистская ориентация: наблюдается подчинение сильному лидеру, с которым связывают надежды. Глава общины Z. может принимать решения не только как староста в сфере своей компетенции. Он часто вмешивается в частную жизнь односельчан, никак не аргументируя свое вмешательство, наказывая (в том числе физически!) кого и когда посчитает нужным. Словосочетание “страх и уважение” при характеристике главы общины встречалось неоднократно, да и в разговорах чувствовалась порой опаска сболтнуть что–то лишнее наряду с желанием демонстративно восхвалять старосту. В Z. олицетворена потребность жителей в сильном лидере. Очевидно, что в селе господствует авторитарное управление. ”Z., он грубовато может приказать что–то, без объяснений, а если просят объяснений, он скажет – как я сказал, так и будет”. И другая цитата: “Z., он так правильно работает – даже если в селе есть что–то, во что он не должен вмешиваться, ну, семейные дела, соседские – он все равно вмешивается, чтобы помирить. Он строгий, никто не посмеет при нем спорить”. Этот стиль управления вполне легитимен и вызывает восхищение многих жителей, что иллюстрирует патриархальный тип общества, где староста воспринимается “отцом” села, который вправе поощрять и наказывать по своему разумению. Потребность в таком лидере связана с ситуацией, сложившейся в трансформационный период: неопределенность будущего, нечеткость законодательства, быстрые и резкие перемены, частые кризисы.

В L. надежды сельчан на улучшение также во многом связываются с лидером: ”В основном, в селе господствует впечатление, что что бы ни случилось – должен делать староста, ведь еще с тех времен все делал сельсовет, не думают же, что нет бюджета, налогов не собрать. Все требуют...”. Как замечает О. Митрошенков в своем исследовании об отношении россиян к правопорядку, склонность населения к сильному государству, высказанная подавляющим большинством опрошенных, свидетельствует не “об их генетической предрасположенности к авторитаризму, а скорее о естественном желании стабильности и порядка после периода смутных перемен и неурядиц”[22].

В обоих селах староста рассматривается как посредник между общиной, с одной стороны, и государственными и международными структурами, с другой. При этом в L. международные и другие организации – в основном, благотворительные – сыграли важную роль, любопытным образом трансформировав патерналистское сознание. Из–за многочисленных проектов, проводимых такими организациями, в селе выработались определенные ожидания. Так при упоминании тех или иных проблем жители и староста высказывали надежду, что эти проблемы можно будет решить с помощью какой–либо западной организации, государственные же структуры упоминались гораздо реже. Об этом свидетельствует и высказанное сельской медсестрой большое удовлетворение работой организации, отремонтировавшей медпункт и создавшей там страховое медицинское обслуживание за символический ежемесячный вклад: “Да, вот детский сад тоже отремонтировали, сейчас будет и новый Дом культуры, вот если бы и школой занялись, там же весь паркет разрушен... Кто? Да вот, был бы проект, какая-нибудь организация, этого-то и ждем”.

Действительно, с момента появления органов местного самоуправления в Армении ряд международных организаций инициировал обширную деятельность в области гуманитарной поддержки и общинного развития. Множество программ и проектов сыграли значительную роль в процессе развития местного самоуправления и общин в стране. Эти инициативы покрывают многообразные сферы деятельности: от поддержки сельскохозяйственной активности до программ развития гражданского участия в общинах[23]. В результате почти все жители L. в своих нарративах постоянно упоминали эти проекты и организации как нечто должное. И если еще недавно вся ответственность за бедность, безработицу и вообще все беды возлагалась на правительство, то теперь – не отказываясь от претензий к государству – люди привыкли к новым реалиям и удивляются не столько бездействию государства, сколько “бездействию” международных организаций или “недостаточностью” предоставляемых ими сумм и помощи.

Доминирование внешнего локуса ответственности (староста в М. или международные организации в L.) способствует потере инициативы со стороны самих сельчан. В обоих селах, как и в советские времена, стратегия поведения жителей связана с пассивной адаптацией к имеющимся условиям, в том числе к формальному местному самоуправлению, поддержке государства и международных организаций. В течение многих лет “самоуправления” считанные инициативы исходили из среды “простых сельчан”, а не представителей местной власти или авторитетных лидеров. Даже члены совета старейшин, по должности своей призванные заботиться об улучшении ситуации в общинах, и те являются лишь посредниками между жителями и главой общины (село L.) либо заместителем старосты (село М.). Причины множественны: это и страх стать “белой вороной” и бросить вызов главе общины, и инертность в связи с боязнью изменений либо из-за забот о повседневном заработке, а подчас и отсутствие соответствующих знаний и навыков для того, чтобы что-либо предпринять.

Участие населения в процессах принятия решений на местном уровне проявляется неформально: разговоры, уговоры, просьбы на личном уровне. И вопрос не в том, что люди не могут определить, кто за что ответственен, как утверждают исследователи Урбан Института[24]. Гораздо более значимую роль играют социально-культурные факторы: зависимость от лидера, инертность и страх, а также ориентация на удовлетворение сиюминутных потребностей и неверие в эффективность участия. Первые три фактора, в основном, унаследованные от социалистического прошлого, мы уже описали выше. Я хочу подробнее разъяснить действие последних из перечисленных здесь факторов, которые больше связаны с современными условиями жизни.

Жители общин явно демонстрируют ориентацию на выживание, а не на развитие. Тяжелые социально–экономические условия не позволяют проявиться такой “роскоши”, как добровольная работа в общинах и активное участие в общественных делах. Неоплачиваемые работы общинного значения ограничиваются, главным образом, очисткой каналов в начале ирригационного периода, да и то только потому, что это служит непосредственным экономическим интересам землевладельцев.

В целом экономические факторы играют значительную роль в развитии неформальных практик. Скудость ресурсов заставляет людей прибегать к любым возможным способам заработка, даже если для этого необходимо обходить законы. Здесь уместно вспомнить о практике приема на работу учителей в школу в М. Школа предоставляет чуть ли не единственные рабочие места в селе, поэтому она здесь рассматривается, в первую очередь, как средство заработка, и борьба за эти рабочие места имеет жизненное значение. Место получают люди, близкие к старосте и директору школы. Они меняют предметы преподавания в зависимости от выгоды, а некоторые сотрудники занимают сразу несколько должностей (например, учитель математики, информатики и географии в одном лице). Квалификация учителя не играет существенной роли, зато важны родственные отношения с представителями власти.

В селе L. существенные возможности заработка предоставляет участие в реализации проектов международных организаций. Гарантией такого участия также становятся неформальные связи. Как пример можно привести проект одной международной организации по развитию общинной инициативы. В рамках проекта предполагалось создание из жителей села групп, готовых взять на себя осуществление какого–либо микропроекта, полезного для всей общины. Парадоксально, но этот проект, как и многие другие, содействовал больше сплочению отдельных кланов, нежели сплочению общины. Поскольку главная роль по привлечению односельчан в проект была предоставлена старосте, то сюда были включены прежде всего люди, к нему приближенные. В обоих случаях – в практике трудового найма и в реализации микропроекта – очевиден конфликт интересов и использование неформальных связей для завоевания “места под солнцем”.

Частой причиной конфликтов в селах является распределение гуманитарной помощи. Такие конфликты, естественно, связаны, в основном, со старостой, который считается ответственным за вынесение решений при определении нуждающихся. “Вот как у нас – в селе 300 семей, из них примерно 250 живут плохо, а помощь приходит только на 50 семей. Кому же дать, чтоб было справедливо? Вот и обижаются друг на друга, на старосту, на старейшин. Все слухи, сплетни отсюда и начинаются” (член совета старейшин в селе L.).

Такие конфликты часто разрешаются опять-таки неформально: перед той организацией, которая предоставляет помощь, отчитываются, скажем, оговоренным списком из пятидесяти семей, а реально помощь распределяется почти между всеми жителями села. Такое решение, по словам старосты села L., было принято большинством голосов и позволило старосте избежать конфликтов с сельчанами. С другой стороны, это приводит нередко к потере смысла самой помощи. Жителям L., например, однажды была предоставлена высокосортная пшеница для посева. Но поскольку это количество равномерно “размазали” по всем семьям, то каждому досталась лишь горстка семян, которых уже не хватало для предназначенной цели, так что они были использованы в хозяйствах без особой пользы. В селе М. картина схожа, правда, благодаря незначительному числу жителей, и проблем с распределением возникает меньше.

Огромную роль в паттернах поведения людей играют недоверие к закону и культура обхождения формальных предписаний. Эти предписания воспринимаются в зависимости от интересов: соблюдается то, что в интересах жителя, но если закон противоречит этим интересам, его успешно обходят. Конечно, речь идет о тех случаях, когда риск наказания за несоблюдение закона невелик из–за попустительства властей либо в результате соответствующих договоренностей. Механизм договоренности действует как внутри общины на уровне староста-житель, староста-совет старейшин, так и между общиной и внешним агентом, как, например, община–марзпет, либо община-организация, вовлеченная в работы по общинному развитию. Товаром для обмена здесь могут выступать как экономические, так и другие ценности (например, власть, престиж и уважение). Так, староста может внести имя односельчанина в списки нуждающихся, преуменьшив величину его имущества в обмен на своевременную выплату земельного налога со стороны последнего. Совет старейшин подчиняется мнению старосты во имя сохранения своей властной позиции, а сам староста вынужден выполнять неформальные требования марзпета и во имя сохранения позиции и в обмен на находящиеся во власти марзпета возможные привилегии для общины,. В свою очередь, участие общины в проектах организаций, реализующих программы развития, часто обеспечивается чисто формально: предоставляются фиктивные списки, куда людей вносят без их ведома, на общинных заседаниях принимаются решения, продиктованные старостой, в оплачиваемые работы вовлекаются родственники членов сельсовета и т.д. Договоренности действуют и при самих выборах главы общины. Так, в М. фактически существуют два старосты – формально избранный и его заместитель, который и помог первому избраться с условием предоставления реальной власти именно ему.

Необходимо отметить, что вольное обхождение с законами связано не только с “наследием” социализма, но и с отсутствием эффективных механизмов исполнения законов в настоящем. На примере двух общин видно, что даже если люди готовы были действовать по закону, то для этого возникали препятствия, намеренно или ненамеренно созданные руководителем общины, региональным правительством либо “общественным мнением”. Право и закон как таковые играют второстепенную роль в сравнении с неформальными правилами. При необходимости жители общины предпочитают обращаться за советом отнюдь не к законодательству, а к практическому опыту своих знакомых. Немалую роль здесь играет злоупотребление властью со стороны государственных чиновников, и в этом случае даже самый законопослушный староста порой не имеет возможности препятствовать нарушению законов в общине. По словам Л. Алавердян, “культурные аспекты вынуждают старосту быть, с одной стороны, законным отцом своей общины, а с другой, – законным сыном какого-либо государственного органа, который считается властью”[25]. Как правило, глава общины склонен подчиняться более сильному субъекту, и потому жителями воспринимается скорее как представитель государственной власти.

4. Заключительные комментарии

Обобщая рассмотренные выше неформальные практики и влияющие на них факторы, можно сделать следующие общие замечания:

1. Одной из основных предпосылок формирования неформальных отношений является доминирование экономических приоритетов в установках сельских жителей и самих представителей органа самоуправления. Это положение сложилось в течение последних лет в ответ на трансформационные вызовы и выражается в отношениях “обмена”, в неадекватном восприятии проектов международных организаций, в злоупотреблении полномочиями и т.п.
2. Важное значение имеют практики, сформировавшиеся во времена социализма, включая неприятие инициатив, принебрежительное отношение к законам, а также высокий авторитет марзпета и восприятие главы общинного самоуправления как представителя государства.
3. Традиционные культурные установки играют меньшую роль в формировании неформальных практик и проявляются в патриархальных отношениях, особенно в селе М., и в высокой значимости родственно-соседских отношений при выборах, общинных работах и в практике найма на работу.

Что касается различий между селами, необходимо отметить, что хотя в целом структура формальных и неформальных взаимоотношений в обоих селах схожа, однако существуют различия в проявлениях этих взаимоотношений. В селе L. близость города и большая численность населения предопределяют то, что работа старосты здесь больше оценивается по формальным критериям, нежели в селе М.. Из того, что село старожильческое, следует значимость родственных связей при выборах, между тем как в переселенческой общине М. доминирует патриархальный тип власти и более действенны не родственные связи, а сила и авторитет.

Следует отметить, что использование неформальных механизмов и связей отражает общую ситуацию в стране. Конфликтная ситуация в отношениях главы села L. с марзпетом иллюстрирует распространенную практику коррупции и связь экономических интересов с интересами политическими. В то же время имеющиеся (либо отсутствующие) законодательные нормы содействуют укреплению такой практики в отношениях между региональной и местной властью. Как уже было отмечено, марзпет владеет возможностями давления на органы местного самоуправления в общинах, в том числе возможностью уволить старосту либо применить другие санкции, которые не только ослабят власть старосты, но и могут нанести урон общине в целом (например, при распределении государственных дотаций). Вместе с этим авторитет марзпета не позволяет общине выступить против его власти, хотя формально такая возможность предоставляется.

В пространстве господства неформальных правил единственным субъектом, более или менее действующим по установленным правилам, являются международные организации. В этих условиях их ориентация на формальные законы приводит к крайне низкой эффективности реализации проектов. Международные организации с их ожиданиями и концепциями воспринимаются населением как возможность еще одной выгодной сделки. Несомненно, выгода может быть значимой и для общины в целом, однако в результате концепция программ развития часто не достигает цели и оказывается нестабильной. Не преуменьшая значительных достижений программ развития и их позитивного вклада в улучшение условий жизни в общинах, следует сказать, что подчас такие программы имеют негативную составляющую в долгосрочной перспективе, усиливая у населения патерналистский комплекс зависимости, внешний локус ответственности и избегание инициативы. Более того, недоверие к государственным органам и отсутствие гражданской инициативы еще более укрепляются в ситуации, когда государство часть своих функций перекладывает на международные организации.

Дальнейшая динамика неформальных отношений в общинах зависит от множества факторов. Не претендуя на создание идеальной модели местного самоуправления, ориентированного на писаные законы и действующего во благо общины в целом и каждого ее жителя, упомянем лишь те факторы, которые были проанализированы в этой работе.

В первую очередь, развитие общинных отношений и местного самоуправления зависит от самих жителей. Как справедливо отмечает Митрошенков, “совершенствование правовой жизни в стране нельзя рассматривать как улицу с односторонним движением, как прерогативу каких–то специально существующих для этих целей государственных или общественных институтов. Не отрицая монополии государства на инициативу в этой области, следует подчеркнуть, что в самом обществе, среди населения важны потребность, осознание необходимости действий в этом направлении”[26]. Только посредством активного участия в общинной и общественной жизни можно будет достигнуть постепенного перехода от патерналистской и авторитарной модели управления к практике местной демократии. Значение общественного участия в усилении отчетности и прозрачности деятельности государственных органов и в прекращении коррумпированных практик многократно обсуждалось на международном уровне. Кроме того, сами граждане охотнее станут подчиняться решениям, которые были приняты с их же участием, что позволит преодолеть привычку игнорировать формальные предписания. Наконец, понятие местного самоуправления в своем подлинном смысле подразумевает именно управление общиной самими ее членами. И насколько бы ни были широкими полномочия и возможности, предоставляемые законом органам местного самоуправления, без участия членов общины сама концепция самоуправления оказывается бессмысленной.

Естественно, государственное регулирование также занимает важное место в развитии института местного самоуправления в Армении. Речь идет и о законодательных аспектах, содержащих много противоречий и оставляющих их интерпретацию на произвол чиновников, и о механизмах исполнения законодательных норм и их контроля. Здесь необходим баланс между реалистичным взглядом на вещи (в частности, в вопросе финансовой состоятельности общин) и желаемыми целями, включая полное соответствие принципам Европейской хартии.

И, наконец, все другие заинтересованные стороны, такие, как неправительственные и международные организации, должны быть хорошо осведомлены о ситуации в общинах, социально–культурном контексте, формальных и неформальных отношениях в ней, с тем, чтобы адекватно формировать стратегию своей деятельности и следовать принципу Гиппократа “не навреди”.

ЛИТЕРАТУРА

Акопян Н. Формирование и развитие местного самоуправления в Республике Армения. Ереван, 2001 (на арм. яз.).

Алавердян Л. Роль групп гражданского общества в Армении в процессе развития общин// Армянская община сегодня: решающие факторы и проблемы развития с участием (материалы семинара). Ереван: Издательство Всемирного Банка, 2003.

Воронков В.М. Доминирование неписаного права и особенности (пост)советской публичной сферы//Социальная организация и обычное право: Материалы научной конференции. Краснодар, РИЦ “Вольные мастера”, 2001.

Закон Республики Армения ”О местном самоуправлении”, 05.06.2002.

Конституция Республики Армения, 05.07.1995.

Митрошенков О.А. Отношение населения и госслужащих к существующему правопорядку// Социологические исследования, #5, 2004.

Община и местное самоуправление в процессах развития демократического общества. ОО “Против правового произвола”, Ереван, 2003 (на арм. яз.).

Стратегическая программа по преодолению бедности Республики Армения, 08.08.2003.

About Local Government, Information Centre of UK Local Government, available at: http://www.local.gov.uk/default.asp?sID=1088162663359, last accessed in July 2004.

Baseline Study for Armenia Local Government Program, The Urban Institute, March 2000.

Dedeyan A. Statement on the question of Armenian identity, 6 September 2000. Martin Luther University, Halle-Saale, Germany, available at: http://armenweb.alsy.fr/reflexion/dossier-1.htm, last accessed in June 2004.

Development Interventions in the South Caucasus: Some Lessons Learnt from past and present Development Initiatives. Commissioned by the program “Food Security, Regional Cooperation and Stability in the South Caucasus implemented by GTZ GmbH, 2004.

Drampian A. Local Self-Government and Decentralization Reforms in Armenia. Paper presented at the CESS 4th Annual Conference, Cambridge, Massachusetts, USA, October 2003.

Holmes L. Post-Communism: An Introduction. Cambridge: Polity Press, 1995.

The International Fund for Agricultural Development, Armenia: Two Case Studies on IFAD/NGO/Government Collaboration in Armenia. Near East and North Africa Division Project Management Department, March 2000.

Poghosyan G. An Armenian’s life in Armenia. Yerevan: National Academy of Sciences of Armenia, 1993.

Tumanyan D. Local Government in Armenia, available at http://lgi.osi.hu/publications/2001/84/Ch-6-Armenia.pdf (Local Governments in Eastern Europe, in the Caucasus, in Central Asia) last accessed in September 2004.

Wedel J. The Private Poland. New York, Oxford: Facts on File Publications, 1986.