Неформальные Трудовые Практики на Государственной Службе

В переходных обществах институциональные системы ослабляются и могут пребывать в таком состоянии достаточно долго. Это приводит к тому, что отклонения социальных практик от действующих формальных норм укореняются и приобретают устойчивый характер. Более или менее точное совпадение практик с законами говорит не только об относительном правовом благополучии общества, но и о его управляемости, о возможности воздействовать на его развитие с помощью соответствующих законов и норм. Существенное расхождение между практиками и законами является признаком неблагополучия общества и неопределенности его будущего.

Ход и результаты структурных (институциональных) реформ прямо обусловлены способностью государства вырабатывать и проводить соот­ветствующую политику. Но и в самом секторе государственного управления могут распространяться неправовые практики, что существенным образом влияет на эффективность работы государственных институтов. Самые луч­шие начинания не будут реализованы, если их осуществление доверить неком­петентным, коррумпированным или незаинтересованным в реформах чинов­никам. Закрепление неправовых практик означает перерождение государстве­нных институтов.

Государственные институты в Грузии обросли неформальными отно­шениями и личными связями, подверглись своего рода деформации и в резуль­тате стали неспособны выполнять свое предназначение — обеспечивать соб­людениеобщихправилигры. Неправовыепрактики, такие какнепотизм, протек­ция, патронаж и другие, не просто широко распространены в трудовой сфере, сегодня идет процесс их институционализации. Они превращаются в устойчи­вый, постоянно воспроизводящийся феномен и становятся нормой поведения социальных агентов самых разных уровней. С точки зрения нормативного подхода, социальная проблема — это «расхождение между тем, что есть, и тем, чему, как считают люди, следует быть» (Р.Мертон и Р. Нисбет).[1] Таким образом, неформальные отношения должны считаться девиацией, отклонением от норм, от тех способов социального поведения, которые воспринимаются как правильные, должные, общепринятые. Но широкая распространенность неформальных практик заставляет поставить вопрос о том, что же действи­тельно является общепринятыми нормами трудового поведения, а постоянное и систематическое несоответствие реальных (неформальных) правил трудо­вых взаимодействий с нормативными (формальными) ставит под сомнение «естественность» формального порядка, принимаемого за норму.

В фокусе моего исследования были неформальные трудовые практики государственных служащих. Главный вопрос данной статьи можно сфор­мулировать следующим образом: как совокупность многообразных массовых практик соотносится с формально установленными и, пред­положительно, действующими законами и нормами государственной службы. Исследование включало следующие направления работы: 1) изучение теорий государственной службы, концепций формальных и

неформальных практик; 2) изучение нормативных актов, формальных норм, связанных с трудо­

выми отношениями; 3) проведение социологического исследования, состоящего из двух этапов:

а) качественное социологическое исследование (экспертный опрос);

б) количественное социологическое исследование (анкетный опрос).

Целью экспертного опроса было получение мнений и оценок экспертов относительно неформальных трудовых отношений, роли государства в инс­титуционализации формальных трудовых практик. Экспертный опрос прово­дился методом глубинного интервью. Отбор производился по принципу компетентности экспертов в вышеназванных вопросах, основными крите­риями отбора служили профессия и сфера деятельности респондентов. Другие социально-демографические характеристики (пол, возраст, доход, место жительства и т.д.) не учитывались при отборе. В отбор попали ведущие специалисты и ученые в данной сфере, в основном юристы и руководители государственных служб, а также эксперты социальной сферы — социологи, психологи, политологи и культурологи (всего 16 человек).

Количественное социологическое исследование проводилось методом очного анкетного опроса осенью 2005 года. Целью этого исследования бы­ло изучение процесса реформирования государственной службы и установок государственных служащих относительно формальных и неформальных прак­тик. Исследователем опрашивались государственные служащие различных государственных учреждений, в основном министерств. Целевая выборка (около 200 респондентов) производилась по следующим критериям: место работы, должность, сфера деятельности. Учитывались также социально­демографические характеристики — пол, возраст, доход, место работы, стаж. В выборку попало примерно равное количество мужчин и женщин. 44.9% респондентов относятся к возрастной категории 26-35 лет. Надо так же отметить, что в выборке было достаточно много респондентов младшей возрастной группы — 18-25 лет (22.8%), при этом у 19.1% из них стаж работы на государственной службе составляет один год, что указывает на «омоложение» государственного аппарата в процессе реформы. В целом по выборке стаж работы на государственной службе до 5 лет имели 35.3% респондентов. Половина респондентов занимают должности младшего специалиста. Полученные данные были обработаны в программе SPSS.

Надо отметить, что многие респонденты отнеслись к исследованию с недоверием, отказывались принимать участие в нем без согласия и рекомендации вышестоящих должностных лиц, хотя опрос был анонимным.

Анализ данных экспертного опроса

Структурные проблемы государственной службы в Грузии

Государственная служба основана на определенных устойчивых принципах. Одним из основных является принцип единства государственной службы, который распространяется на все подразделения государственной службы. Он подразумевает целенаправленность отдельных государствен­ных структур, но при этом сохранение системного единства государствен­ных, военных и муниципальных служб.

Согласно оценкам экспертов-политологов, принцип единства государ­ственной службы в Грузии не соблюдается, не существует единой координации разных государственных структур, не проводится единая политика. Вся система государственной службы Грузии требует упорядочения. Сложность состоит в том, что у управленцев нет четких представлений о том, как должны развиваться процессы в государственных учреждениях. У государственных служб отсутствуют не только четко сформулированные долгосрочные, но и краткосрочные планы деятельности. В такой ситуации трудно определить, какие департаменты и службы должны создаваться, каковы должны быть их структура, функции и полномочия, каким образом должна выстраиваться в них вертикаль власти.

«Неправильно, когда государственные единицы, департаменты, искали себе назначение, функции после создания, как это происходило в Грузии: создавался департамент, три-четыре года существовал без определенной функции и старался ее найти» (эксперт-политолог).

Структурные проблемы в системе государственной службы можно объяснить бюрократической заорганизованностью, выгодной «бюрок­ратической буржуазии».[2] Одной из основных причин теневых трудовых отношений следует считать структурные проблемы, существующие на государственной службе в Грузии, которые дают возможность бюрократии злоупотреблять полномочиями, используя государственные ресурсы и свой статус в личных целях. От отсутствия четкой структуры государственных учреждений страдает все остальное общество.

Законодательная база государственной службы Грузии

Существующее законодательство Грузии во многом копирует законы западных стран, при этом часто происходит их искусственный перенос без адаптации к грузинской реальности. «Закон о государственной службе» принят давно, но поскольку в том виде он практически не работал, впос­ледствии в него было внесено много дополнений и изменений. Оказались законодательно закреплены некоторые условия работы, которые, по мнению руководителей государственных служб, изначально невыполнимы из-за специфики работы в государственных структурах. Например, часто возни­кает необходимость вызовов сотрудников во внерабочее время, и поэтому строгий график работы априори невозможен. В этом смысле, вероятно, логичнее было бы отрегулировать правила таким образом, чтобы они учитывали реальные трудовые отношения.

Эксперты-юристы считают, что «Закон о государственной службе» имеет много слабых мест. Закон имеет репрессивный характер, в нем не описаны подробно те социальные гарантии, которыми должны пользоваться государственные служащие, не учтена защита прав государственных слу­жащих в случае их нарушения, в частности, не определены такие понятия, как возмещение ущерба, безосновательное увольнение, моральная ком­пенсация, моральный ущерб и т.д. Когда не существует механизмов защиты прав, трудовые тяжбы становятся неэффективными, т.е. государственные служащие оказываются беззащитными в трудовых спорах.

Как отмечают эксперты, массовые увольнения последних лет происходят по одному сценарию: каждый новый руководитель практически полностью меняет штат. Согласно «Закону о государственной службе», реорганизация учреждения, т.е. переход на новые формы работы, не дает основания для увольнения работников. Однако практика показывает, что реорганизация учреждения часто становится поводом для избавления от нежелательного сотрудника. Другими словами, при реорганизации приме­няются правовые нормы ликвидации. Такая политика объясняется тем, что увольняются коррумпированные кадры, однако очевидно, что при этом нарушается презумпция невиновности сотрудников.

«Как будто в один прекрасный день государство прекратило существование и создалось новое государство. Это было политическим решением правительства. На этом этапе они сочли это нужным, они посчитали оптимальным массовое увольнение кадров» (эксперт-юрист).

По мнению юристов, в первую очередь необходимо разработать новый закон о государственной службе, который установит общие стандарты для всех государственных учреждений. На сегодняшний день существует до 115-ти нормативных актов, регулирующих отношения на государственной службе, и отдельные государственные учреждения сами определяют порядок прохождения службы в своих учреждениях. Например, существует закон о полиции, о прокуратуре, об общих судах, о диплома­тической службе и т.д. Каждая структура государственной службы самос­тоятельно разрабатывает свою законодательную базу.

«Поэтому кто как смог, так сделал, и все создали свой закон, вписали что захотели, что их интересовало, и все старались выйти из сферы регулирования общего закона» (эксперт-юрист).

«… механизмы социальной защиты у работников прокуратуры и в министерстве энергетики абсолютно разные» (эксперт-юрист).

Трудовые отношения на государственной службе

Трудовые отношения на государственной службе имеют свою специфику и отличаются от таковых в частном секторе, поскольку имеют публичный характер. Когда между гражданами и государством устанав­ливаются трудовые отношения, это означает, что государство нанимает индивида для исполнения определенной государственной функции в соответствии с его (ее) знаниями и компетенцией. В результате установле­ния таких трудовых отношений индивид получает не только заработную плату, но и определенную часть государственной власти, государственные полно­мочия, становится представителем государства в определенной сфере. Зар­плата в структурах государственной службы Грузии в течение последних лет оставалась низкой, можно сказать, символической, и все потенциальные работники знают, что ее не хватит даже на удовлетворение элементарных потребностей. Поэтому, по мнению экспертов, в Грузии именно этот второй тип блага — престиж, влияние — является причиной поступления на государ­ственную службу. Большое количество желающих занять государственные должности при неспособности государства обеспечить своим служащим зарплату, сопоставимую с доходами в частном секторе, является показа­телем того, что кандидаты на места имеют другую мотивацию.

«...для большинства государственных служащих этот статус был на руку, под ним они чувствовали себя защищенными, как под зон­том, т.е. этот статус был им дорог даже за минимальную зарплату» (эксперт-юрист).

Эксперты, в основном те, которые участвуют в процессе реформиро­вания госслужбы, часто сталкиваются с ситуациями, когда разные ве­домства и министерства сами устанавливают штатное расписание и усло­вия поступления на службу. При найме активно используется тестирование, но никто точно не знает, какой тип теста должен применяться в конкретной ситуации для достижения определенной цели. Особенно озабочены этой проблемой эксперты-психологи, считающие, что непрофессиональный подход к этому вопросу, существующий в Грузии, обуславливает неадек­ватность подбора персонала. Поскольку не существует единого стандарта, процедуры найма приобрели ведомственный характер; каждый руково­дитель проводит их по своему усмотрению.

«Конкурсы проводятся: одно министерство проводит по своему желанию, другое — по своему, а третее — по своему усмотрению, все трое по-разному. Т.е. на государственной службе не сушествует единых критериев подбора кадров, нет и общего резерва штатов» (руководитель «Бюро Государственной службы»).

Эксперты считают, что в первую очередь для каждой должности должны быть разработаны должностные инструкции, включающие под­робное описание рабочих обязанностей. После этого должны быть сформу­лированы критерии, которым должны удовлетворять кандидаты на посты. Определение этих критериев, в свою очередь, даст возможность разра­ботать инструкции проведения конкурсов, включающие описание отбо­рочной процедуры, вид тестирования, критерии оценки и т.д.

Неформальные трудовые практики на государственной службе

По мнению экспертов, в постсоветских странах, в том числе и в Грузии, неформальные, неправовые трудовые отношения особенно сильны, что препятствует развитию государственных институтов и развитию общества в целом. По определению, формальные институты подразумевают законо­дательно-правовой каркас, составляющий основу общественных институтов, а под практиками подразумеваются реальные формы и способы функцио­нирования этих институтов. Грузинское общество, в котором неформальные отношения широко распространены, можно назвать обществом риска[3], имеющим свои неписаные законы, которым, в конечном счете, вынуждены подчиняться все. В отличие от демократических обществ, в которых действует принцип разделения властей, в обществе риска угроза безопасности и обеспе­чение безопасности связаны с деятельностью государственных институтов, т.е. производство рисков и защита от них находятся в одних руках. Если в демократическом обществе государственные институты являются одним из ключевых элементов всеобщего социального порядка, то в обществе риска защищенность дают личные связи, служащие удовлетворению частных или корпоративных интересов.

Когда государственный служащий получает деньги за коррупционные сделки, это означает, что он продает часть бесплатных общественных благ, которыми государство доверило ему распоряжаться. Таким образом, общес­твенное благо не служит общественной безопасности и обеспечению равен­ства граждан перед законом, а представляет собой конкретное ограниченное благо, предоставляемое некой теневой структурой, узурпировавшей это право.

Постепенно складывается теневое контрактное право, возникает тене­вая юстиция, в конечном счете, складывается институт теневой безопас­ности. Эксперты-социологи говорят о формировании своего рода теневого порядка, существующего параллельно официальному и во многом противо­речащего ему. В свою очередь, некоторые эксперты-юристы, опираясь на собственную адвокатскую практику, подтверждают, что теневой рынок вырабатывает свои правила и институты. Взятка есть плата за безопасность, которая имеет рыночную цену, но ее надобно еще определить, как и техно­логию ее вручения. Поэтому в структуре теневых организаций появляются специально обученные профессионалы — специалисты по даче взяток.

Появляется тенденция перехода с официально-безличных отношений к личностным. Сначала чиновники создают искусственный дефицит легаль­ных возможностей, а затем эти самые законные права продаются за взятку. Право, таким образом, превращается в товар, которым монопольно распо­ряжается государственная бюрократия. В конечном счете государство как правовой институт приватизируется бюрократическим аппаратом.

Многие основополагающие принципы государственной службы в реаль­ности не действуют. Все специалисты в данной сфере согласны с тем, что первый принцип, которому должен в идеале следовать госслужащий,— это ответственность перед людьми, обществом. Но чиновники чувствуют ответ­ственность только перед начальниками, следуя иерархической субординации:

«Государственный служащий работает на министра и для ми­нистра, министр на президента и для президента» (эксперт-политолог).

По мнению части экспертов, государственная служба в Грузии в основ­ном базируется на неформальном принципе управления: решения прини­маются неформально, часто единолично, не оформляются, не подготавли­ваются должным образом. В итоге это увеличивает вероятность неудачи проектов, или, как минимум, решение исполняется неэффективно, поскольку многие заинтересованные лица и учреждения не участвуют в его принятии.

«...часто по телефону передаются важные решения, которые нигде не оформляются и таким образом важные детали остаются неучтенными. С другой стороны, когда принятие решений формализо­вано, оно происходит согласно установленным процедурам; у чело­века, который имеет иное мнение, появляется возможность протеста и апелляции; когда же этот процесс закрыт и решается в кулуарах, ситуация приближается к военному типу правления, когда солдат безо­говорочно исполняет приказ вышестоящего начальника» (эксперт­-юрист).

По мнению экспертов, неформальные отношения задействуются не только при поступлении на государственную службу и продвижении по карьерной лестнице, но и в повседневной работе. Эксперты социальной сферы, в основном социологи и психологи, говорят о большой вероятности того, что поступающее на государственную службу в обход формальных правил будут придерживаться такого же образа действия и во время прохождения службы.

Одним из основных способов обхода формальных процедур является «блат», регулирующий доступ к ресурсам, которые могут быть использованы в личных целях. Существует мнение, что «блат» даже частично вытеснил такие неформальные практики, как взяточничество и прочие денежные формы расчета. Под «блатом» подразумевается использование личных контактов для получения доступа к общественным ресурсам: товарам, услугам, источникам дохода (обра­зование, рабочие места, должности и т.д.) и привилегиям. Блат, таким образом, является практикой обхода формальных процедур, регулирующих доступ к ресурсам, как правило, относящимся к сфере личного потребления.[4]

Эксперты выделяют следующие причины распространенности неп­равовых практик в структурах государственной службы:

• Исторически в Грузии был слабый бюрократический аппарат, что способствовало развитию в обществе институтов неформального регулирования взаимоотношений. Постоянная угроза войн и пора­бощения, при которых общественная безопасность не гарантирована, приводят к тому, что общественные институты ослабляются, а люди пытаются решить свои проблемы неформальными путями.
• Пребывание Грузии в составе Советского Союза, который не был ориен­тирован на ценности правового государства. В советский период во многих сферах закон был не руководством к действию, а препят­ствующим обстоятельством, поэтому регулярно нарушался и «коррек­тировался» неформальными отношениями.

«Все советское общество состояло из асоциальных персон. С одной стороны, существовала правовая система, а с другой — выра­ботанная неформальная система отношений, которая в качестве новой советской иерархии ценностей латентно распространялась в нашем обществе» (эксперт-философ).

• Позднее развитие в Грузии капитализма и соответственно буржуазии, которая заинтересована в защите своих материальных интересов, надеж­ности контрактов, трудовых договоров и т.д.
• Законопослушность не является «традиционной» грузинской ценностью, исторически сформировалась «национальная культура двойных стан­дартов».

«Грузинские цари формально исповедовали ислам, красили боро­ду, а у сердца тайно носили крест. У такого рода мимикрии есть исто­рическая основа. В Грузии мимикрия является одной из самых высоких латентных ценностей» (эксперт-культуролог).

• Грузия в течение долгого периода не имела собственного правления. Иностранные завоеватели или непосредственно господствовали или назначали правителя-грузина, который проводил их политику. Закон устанавливался инородцами, и поэтому нарушение навязанных норм не считалось безнравственным.

«Мы в нашей стране не устанавливали порядок, порядок уста­навливали пришедшие завоеватели. Естественно, что отношение бы­ло негативным и агрессивным, потому что такой порядок всегда был навязан» (эксперт-социолог).

• В грузинской культуре устные договоренности имеют приоритет перед писаными, формальными нормами.
• Исторически в Грузии развитие права не было систематическим и неп­рерывным, не велось регулярной разработки правовых концепций и правовых теорий.
• В соседних с Грузией государствах также низок уровень правосознания, что не способствует росту правосознания у грузин.

Послереволюционный период имеет свои особенности. В это время за­коны обычно отступают на задний план, а на первый выходят революционные и неправовые нормы. Государство и общество пока еще находятся в револю­ционной эйфории, поэтому трудно предсказывать, когда на государственных службах начнет соблюдаться верховенство закона. Часть экспертов, в основ­ном те, кто участвует в процессе реформирования госслужбы, настроены опти­мистически, несмотря на то, что они осознают проблемы и сложности, связан­ные с реформой. Процесс реформирования госслужбы, начавшийся после «рево­люции роз» и имевший целью структурную и кадровую оптимизацию, дает надежду на улучшение. За год реформы системы произошли глубокие изменения, затрагивающие функциональные основы ее деятельности и способствующие сокращению численности служащих. Процесс реформирования сопровождается значительным обновлением государственного аппарата. Старый аппарат ни функционально, ни профессионально, ни идеологически не способен осуществлять реформы. Успех последних во многом зависит не только от ком­петентности, но и от политической лояльности тех, кто проводит реформы. Поэ­тому на сегодняшний день масштабное обновление аппарата представляется неизбежным. Реформа государственной службы направлена, с одной стороны, на замещение старых коррумпированных работников. С другой стороны, меняется структура и функции органов управления, что требует от исполнителей новых навыков и образования. Это вызвало необходимость набора новых работ­ников. Одновременно произошла замена старой номенклатуры людьми, более лояльными новой власти. Благодаря реформе уже удалось аккумулировать финансовые средства и значительно повысить зарплату госслужащим.

Анализ данных анкетного опроса

Социологическое исследование подразумевало изучение неформаль­ных трудовых практик на государственной службе после реформы. Социоло­гический подход к вопросу неформальных трудовых отношений состоит прежде всего в том, что трудовые отношения рассматриваются как погруже­нные в контекст социальных отношений и представляющие собой часть этих отношений. Неформальные трудовые отношения понимаются как феномен не только и не столько экономический, сколько социальный (и культурный) по своей природе. С позиции данного подхода, исследовательская проблема состоит в том, чтобы понять, как видится ситуация ее непосредственными участниками. Экспертное исследование показало, что на госслужбе распрос­транены неформальные практики взаимоотношения. Количественное социо­логическое исследование дает возможность убедиться в том, насколько совпадает мнение экспертов с мнениями сотрудников госслужбы. Нам также было важно узнать мнения самих сотрудников этих органов о том, насколько соответствуют реальные механизмы принятия решений формальным нормам и как это влияет на права работников. Так мы хотели узнать о неформальных нормах и механизмах — привлечении родственных связей, личных отношений ит.д., и меру их влияния при поступлении на работу и продвижении по службе.

Госслужащие и реформы

Поскольку государственные учреждения в период реформ постоянно подвергались реорганизациям, их сотрудники неоднократно переходили из одних структур в другие. Именно госслужащие более всего страдают в процессе реформ, массовые нарушения прав работников стали устойчивой практикой, что выражается в нарушении трудовых обязанностей сотрудников со стороны руководства. На вопрос: «Как часто наблюдаются нарушения деловых обязательств у вас на работе?», больше половины респондентов (65.4%) ответили «иногда», 13.2%— «часто» и лишь 21.3% — «никогда».

Респонденты отмечают в качестве одной из проблем освобождение от должностей руководящего состава, потому что это влечет вытеснение старых кадров. Каждый новый руководитель приводит свою команду сотрудников. Эту проблему отметили в качестве самой важной за последний год 47.8% респондентов, которые столкнулись с этой ситуацией лично. В стабильных обществах вряд ли можно ожидать большой ротации кадров в системе органов государственного управления. Отметим, что в отличие от Грузии, в развитых демократиях подавляющее большинство чиновников не являются полити­ческими назначенцами и, как правило, сохраняют свои места независимо от того, какая партия находится у власти. Бюрократические структуры там на­дежно отделены от политических. Знания и опыт чиновников, накопленные годами, не обесцениваются при смене правительств. Сдругой стороны, высокий социальный престиж государственной службы, приличное вознаграждение за труд и достаточная социальная защищенность обеспечивают то, что служащие ценят свое рабочее место и не стремятся перейти в частный сектор.

Ориентация на формальные или неформальные нормы в трудовых отношениях

Ориентация на личные связи в период кризисов — закономерное явле­ние, но в Грузии происходит закрепление личных связей в формальных структурах, социальные сети заменяют функциональные, основанные на предписанных обязанностях.

Одной из важнейших проблем государственных структур является неэффективная работа официальных процедур подбора и продвижения кадров. В процессе реформирования структур появилось много вакансий, объявления о которых были размещены в СМИ. Однако результаты иссле­дования показывают, что большинство вакансий было занято не теми претендентами, которые получили информацию из СМИ, а теми, кому о вакансиях сообщили родственники, друзья, знакомые. Ответы на вопрос: «Как вы получили информацию о вакансии на государственной службе?» распределились следующим образом:

Таким образом, источник информации о вакансии имеет серьезное влия­ние на дальнейшую судьбу претендента, определяет шанс устроиться на желаемую должность. Поэтому не вызывает удивления тот факт, что на воп­рос «Существуют ли в вашей организации сотрудники, которые назначены на должность на основе родственных или личных связей?» 37.5% респондентов ответили «да», 46.3%— «затрудняюсь ответить» и лишь 15.4% — «нет».

Отсутствие при найме четкой договоренности о размере заработка, продолжительности рабочего дня, условиях работы и увольнения отметили как очень часто распространенную практику 16.2% респондентов; с тем, что такая ситуация часто имеет место, согласны 23.5% респондентов; 30.9% считают, что такая ситуация встречается достаточно часто; 23.5%

-считают что такие случаи происходят редко. Если трудовая договорен­ность между работодателем и работником при приеме на работу носила неформальный характер, и работник на это согласился (с той или иной долей выгоды для себя), то возникающие впоследствии трудовые проблемы он чаще всего интерпретирует вне контекста нарушения своих прав. В настоящее время неправовые отношения зачастую оказываются более эффективны, чем правовые, и госслужащие сознательно жертвуют опреде­ленными правами ради обретения других, более значимых.

Отсутствие подробного формального контракта, с одной стороны, может привести к нарушению прав работников и трудностям в решения трудовых споров, а с другой — к неэффективному выполнению сотрудником своих обязанностей. То, что при приеме на работу многие работники плохо знают свои трудовые обязанности и права, подтверждают данные опроса: около 30% респондентов считают, что права и обязанности осваиваются в процессе работы.

Неформальные отношения имеют большое значение как при приеме на работу, так и при продвижении. Около 40% респондентов считают, что продвижение по службе происходит по знакомству или родству, а не по зас­лугам. Общая закономерность состоит в том, что чем более сильные нефор­мальные связи имеет работник, тем меньше нарушаются его трудовые права и тем больше у него есть шансов в случае нарушения эти права отстоять. Таким образом, личные связи сегодня являются значимым социальным ресурсом работников. Такие связи ослабляют формально-правовые способы защиты трудовых прав, которые призваны поддерживать правовое равенство работниковв сферетруда независимо отих материальногоположения, позиций на шкале социальных статусов, социальных связей и т.д. Данные показывают, что реальное состояние договорных трудовых отношений на государственной службе не отвечает требованиям правового государства.

Взаимоотношения с руководством и коллегами

Во взаимоотношениях работников с руководством может преобладать либо ориентация на патерналистские отношения, либо на партнерские.[5] В стратегическом плане, для развития рыночных трудовых взаимоотношений, партнерские нормы взаимодействия более эффективны. Партнерство, как тип взаимоотношений между рабочими и управляющими, во многом противостоит патернализму, поскольку характеризуется значимостью для обеих сторон отно­шений в большей степени формальных, чем неформальных, основанных на контракте, чем на контактах. Партнерские отношения предполагают совмест­ную деятельность руководителей и подчиненных, базируются на выполнении заранее оговоренных обязательств, самостоятельности рабочих в их выполнении, конкурентоспособности взаимных предложений, невмешательстве руководства в выполнение профессиональных обязанностей. Исследование показало, что в настоящее время в Грузии более распространенной стратегией среди гос­служащих является ориентация на отношения зависимости от руководства, подчинения, послушания и лояльности взамен на попечительство и заботу, причем патерналистские установки укоренены на всех уровнях государственной службы. Ключевой момент в патерналистских отношениях — зависимость работника от руководителя. Оказалось, что достаточно большое число рес­пондентов (23.6%) считают, что размер зарплаты (премии) зависит от взаимоот­ношений с руководством. Обусловленность материального вознаграждения характером взаимодействия с руководством ведет к росту напряженности во взаимоотношениях работников с руководством, потенциальной и фактической текучести кадров, свидетельствует о кризисе мотивации труда и господстве неформальных отношений.

Госслужащий, ориентированный на патерналистские отношения, деле­гирует начальству ответственность за свои действия, освобождает себя от необходимости принимать самостоятельные решения при столкновении с проблемными ситуациями, при этом происходит замена формальных правил, основанных на трудовом контракте и правовых нормах, на неформальные, личные взаимодействия. Отношения патернализма характеризуются взаим­ной выгодой для обеих сторон. Достаточно большое количество госслужащих рассчитывает на помощь со стороны руководства в трудных житейских си­туациях (распределение ответов следующее: 41.2% — «всегда», 40.4% — «только в крайнем случае», 5.1% — «не рассчитываю», 13.2% — «не нуж­даюсь в этом»).

Распространенность неправовых практик связана и с лояльным отно­шением работников к незаконной деятельности своих коллег. В этих случаях социальный контроль не оказывает должного воздействия на нарушителя, потому что само нарушение воспринимается как допустимое. На вопрос «Что вы предпримете в случае, если узнаете, что один из ваших сотрудников ведет незаконную деятельность (коррумпирован, решения принимает, опираясь на собственные интересы и т.д.)?» ответы распределились следующим образом: 15.4% — «сообщу руководству», 5.1%— «сообщу руководству анонимно», 42.6%

— «посоветуюсь с сотрудниками и вместе решим, как сообщить руководству», 16.3% — выбирают вариант невмешательства в чужие дела, а 20.6% — считают, что сопротивляться этим практикам не имеет смысла, по тому что, как правило, такие дела всегда делаются под покровительством руководства.

Заключение

В научной литературе существует несколько объяснений распрост­раненности неформальных практик, предлагающих, соответственно, разные пути приведения в соответствие реальных практик и формальных правил. Одно из объяснений предлагается кросс-культурной психологией, возлагаю­щей ответственность за господство неформальных практик на культурную традицию. В рамках этой дисциплины были разработаны характеристики культур, помогающие объяснить разный уровень законопослушности граждан в разных странах. Например, Э. Холл ввел в научный оборот поня­тие «контектстности» культуры. Согласно его концепции, в высококонтек­стных культурах значительная часть коммуникации протекает на невер­бальном уровне, а успех переговоров зависит в большей степени от дружес­ких отношений и доверия сторон друг к другу, чем от положений, явно сформулированных в контракте. Наоборот, в низкоконтекстных культурах люди, занимаясь бизнесом, склонны опираться на формальные отношения, законы и четко сформулированные положения контракта, отдавая предпоч­тение краткосрочным сделкам. Грузинская культура относится к «высо­коконтекстным». Поскольку одним из главных факторов «теневизации» общества сторонники данного объяснения считают культурные традиции, то и главным направлением ее сдерживания становятся мероприятия на «культурном фронте», причем специфичные для различных культур.

Другой взгляд на проблему предлагает известный перуанский эко­номист Эрнандо де Сото.[6] Согласно теории де Сото, теневые отношения порождены «плохими» законами, поэтому борьба с ними представляет собой преимущественно инструментальную задачу: надо заменить «плохие» законы «хорошими»— и все пойдет на лад. Именно эта мысль просле­живается, явно или неявно, в работах сторонников де Сото. Конечно, они понимают, что создание «хороших» законов — достаточно трудный процесс, связанный с отказом от многих стереотипов. И все же преодоление «теневи­зации» представляется при таком подходе одномоментным (или, по крайней мере, кратковременным) актом.

Культурологически ориентированным экономистам высказанная по­зиция объяснения «теневизации» общества кажется чрезмерно опти­мистичной. Например, шведский экономист Гуннар Мюрдаль считает, что основная причина теневых отношений — не законы, записанные в кодексах и инструкциях, а заповеди, «записанные» в головах[7], поэтому на быструю победу в борьбе с теневыми, неформальными практиками рассчитывать не приходится. Можно принять сколько угодно замечательных законов, но если люди привыкли решать свои проблемы не по закону, а «по справед­ливости», то эти законы все равно окажутся мертворожденными.

Можно сказать, что де Сото указывает на непосредственные причины господства неформальных практик, в то время как культурологический подход Г. Мюрдаля и представителей кросс-культурной психологии — на глубокие корни данного явления. Установки государственных служащих, формирующие реальные практики, определяется, с одной стороны, культурной традицией, а с другой — неадекватным формально-правовым пространством. Поэтому необходимо проводить работу как в направлении изменения законодательной базы, так и в направлении формирования у чиновников высокого правового сознания и гражданской ответственности. До тех пор, пока эти качества не сформируются, вряд ли можно рассчитывать на установление на государ­ственной службе правовых отношений.