Клиентелизм в Местных Органах Самоуправления в Грузии (Случай Шидакартли)

Существование прозрачного и представительного местного самоу­правления является необходимым, хотя и не единственным, условием создания жизнеспособного демократического режима. Сама сущность самоуправления выражается в его способности разрешать проблемы, возникающие на локальном уровне. В отличие от западных обществ, имеющих длительные традиции самоуправления и самоорганиза­ции, в постсоветских странах наблюдается дефицит политического и культурного опыта функционирования местного самоуправления как структуры гражданского общества. Формально структура местного самоуправления была создана после провозглашения независимости Грузии. Она включала две ветви власти: законодательную – сакребу­ло и исполнительную – гамгеоба. Законодательная власть избирается гражданами; законодательный орган (сакребуло) избирает председа­теля сакребуло и гамгебели[1], который, в свою очередь, комплектует администрацию.

Последняя попытка реформирования системы местного само­управления была предпринята с принятием Органического закона в 2005 году[2]. Однако, несмотря на важные нововведенио он также содержит, по мнению опрошенных экспертов, ряд недостатков и не способен решить наиболее острые вопросы. Во-первых, он изменил административно-территориальное устройство страны в сторону укрупнения, объединив 1000 самоуправляющихся единиц в 70 му­ниципалитетов, что создает проблемы реального участия граждан в самоуправлении, а также вносит неясность в вопрос административ­ной принадлежности территорий. Во-вторых, он не решает проблемы финансирования муниципалитетов. Наконец, сохраняется неопреде­ленность в разграничении компетенций между уполномоченным пре­зидента в регионе и местным самоуправлением.

Но помимо вышеуказанных проблем законодательного характера од­ним из важнейших факторов, препятствующих осуществлению прозрач­ного и самостоятельного самоуправления на муниципальном уровне, остаются сложившиеся за долгое время социальные сети с устойчивыми клиентелистскими отношениями, которые играют важную роль на мест­ном уровне. Одной из существенных черт клиентелизма, выделяемых в литературе[3], является то, что он основан на персонифицированных от­ношениях, которые складываются и сохраняются на протяжении долго­го времени. Важно также отметить, что клиентелистские отношения не носят формального характера и существуют только на основе устных до­говоренностей. Эти отношения подразумевают определенное принужде­ние и согласие сторон, вовлеченных в этот процесс.

В данной статье мы покажем влияние клиентелистских отноше­ний на методы и формы самоуправления в постсоветской Грузии на примере хашурского муниципалитета (регион Шида Картли), который представляется довольно типичным. Мы попытаемся выяснить:

• Какие основные институты (группы интересов) и представители этих институтов принимают/принимали решения на местном уровне?
• Какую роль играет в управлении муниципалитетом (районом) ре­гиональный центр?
• По каким критериям формируется кадровая политика на местном уровне?

Настоящая статья основана на анализе углубленных интервью с информантами, которые принимали непосредственное участие в социально-политической жизни Хашурского района после обретения независимости Грузией[4]. Кроме того, в рамках кабинетного исследо­вания был проведен анализ законодательства местного самоуправле­ния в Грузии.

Мы проследим развитие неформальных отношений в местном самоуправлении Хашури, выделив следующие периоды: правление Гамсахурдия (1991), первый этап правления Шеварднадзе (1992-1995), второй этап правления Шеварднадзе (1995-2002). Это позволит нам проанализировать динамику основных клиентелистских сетей, существующих на районном уровне, а также выделить их устойчивые черты: принципы функционирования этих сетей и основные «правила отношений» в бюрократическом аппарате, остающиеся неизменными также после «революции роз». Наконец, обсуждение роли НПО, ме­диа и местной интеллигенции позволит понять причины, по которым в Грузии до сих пор отсутствует эффективный контроль гражданского общества над местной властью.

1. Самоуправление в Хашури в первые годы независимости Грузии: период «мифологического патриотизма»

Накануне распада Советского Союза, весной 1991 года, на засе­дании Верховного Совета Грузинской ССР, а затем на всеобщих вы­борах первым президентом Грузии был избран Звиад Гамсахурдия. Соответственно, в Хашурский район также пришло «национальное правительство». В этот период были созданы новые клиентелистские группы, новые клиентелистские отношения и новые правила игры. Остановимся более подробно на неформальных практиках управле­ния в органах местной власти в первые годы после обретения неза­висимости Грузией.

Приход нового правительства ознаменовал собой смену форм, ме­тодов и кадрового состава управления. Старая «коммунистическая» номенклатура была смещена со всех важных должностей[5], однако многие сотрудники среднего и низшего звена остались на своих ме­стах. Для осмысления того, какими ценностными качествами обла­дали новые правители и как они осуществляли свои функции, необ­ходимо проанализировать их социальные характеристики. В «новом» правительстве можно выделить две основные группы. Во-первых, это граждане, принимавшие активное участие в национальном движении (в 1988-1991 годы), являвшиеся членами партий «Круглый стол – сво­бодная Грузия», «Национал-демократическая партия» и других. Сре­ди их основных социальных характеристик можно назвать гумани­тарное образование. Кроме того, их объединяло более или менее дис­сидентское прошлое и конфликтные отношения с коммунистической властью. Один из информантов так охарактеризовал представителей этого движения:

«У них было очень мифологическое восприятие патриотизма, они хорошо знали историю Грузии, грузинскую литературу, могли чи­тать стихи о патриотизме, но у них не было никакого опыта управле­ния. Они не знали, какие материальные ресурсы имел район и т.д.» (Б–информант).

Ко второй группе новых управленцев принадлежали те граждане, которые были чиновниками в советское время и тогда же по разным причинам были освобождены от должностей (за взяточничество, за растрату государственного имущества и т.п.):

«Они были обижены на коммунистические власти, потому что сами работали в разных органах при старом режиме, но по разным при­чинам, в основном за превышение должностных полномочий, были уволены» (Б–информант).

В этот период в Грузии доминировал «националистический» дис­курс: страна имела возможность стать независимым государством, осуществить свой «исторический проект». Поэтому главным крите­рием была «идеологическая» готовность новых чиновников, а вто­ростепенным – навыки: рациональное осмысление, планирование развития страны (района), менеджмент и т.д. Назовем такой подход к управлению «мифологическим патриотизмом». Но за этими на­строениями, в тени, получали оформление частные интересы новых чиновников. Информанты отмечают, что в этот период для местной власти был характерен субъективный подход к кадровой политике. Сотрудники могли быть освобождены от должности из личных сооб­ражений. Практически не существовало объективных критериев для назначения кадров:

«Правление было очень агрессивным, установки были субъективны. Они могли пожертвовать всеми, кто, по их мнению, был не с ними» (Г–информант).

Такой стиль принятия управленческих решений отражает то ра­дикальное движение, которое происходило в обществе, строго диф­ференцированном по принципу «свой» и «чужой». В это время, по мнению информантов, местной власти практически не существова­ло. Район не имел своего бюджета, методов и форм управления. Цен­тральная власть не обращала на него внимания:

«Правление Гамсахурдия было правлением только в границах сто­лицы. На районном уровне у них не было практически никакой по­литики. Район существовал по инерции» (Б–информант).

Такие оценки выносят те информанты, которые работали в рай­онной администрации во время Советского Союза: советский опыт, конечно, влияет на их восприятие. На деле местная власть формаль­но существовала, но она не имела реальных функций и механизмов, чтобы создавать общественное благо. Довольно скоро в районе на­чали усиливаться социально-экономические проблемы, и в обществе в целом стало расти недовольство новой властью, выразившееся в ностальгии по «советской власти». Местная власть была вынуждена начать налаживать отношения с представителями старой, «опытной номенклатуры» и назначать их на общественно важные должности в целях урегулирования проблем. Так возобновилось влияние старой номенклатуры на местное самоуправление:

«Было трудное время, особенно с экономической стороны. Префект района приглашал меня на место председателя по экономическим вопросам. Я начал работать, но практически ничего не мог сделать. У района не было никаких ресурсов» (Б–информант).

Другим отличительным признаком этого времени было то, что практически не существовало формальных или неформальных ин­ститутов и механизмов, которые урегулировали бы отношения между районом и центральной властью. Данная ситуация была обусловлена тем, что в Тбилиси центральная власть не была окончательно струк­турированной и не могла успеть уладить такие структурные пробле­мы, как территориальное устройство Грузии и т.д.

В этот период в Грузии, как и в других постсоветских обществах, начинается формирование нового социального слоя – бизнесменов. В него в основном вошли директора местных производственных предприятий, некоторые бывшие чиновники. После прихода к власти «Национального движения» они, как правило, сохранили свои долж­ности. Именно они создали первые кооперативы на базе заводов и фабрик (1991–1996 гг.), а вскоре началась распродажа национальной собственности. Существовали неформальные договоренности между этой группой и представителями местной власти, которые тоже полу­чали материальные дивиденды от этих процессов. Отношения между ними регулировалась устными договорами. Как указывает один из информантов:

«Тогдашние правители не были заинтересованы в том, чтобы в сферах их влияния были местные производственные предприятия. Может быть, они вообще не понимали значения этой сферы. Просто между этими группами был договор, выгодный для обеих сторон» (Б–информант).

Надо отметить, что формирование местных бизнесгрупп продол­жилось и усилилось уже после прихода к власти Шеварднадзе в 1991-1998 годах[6].

Исходя из вышесказанного, можно выделить следующие основ­ные черты системы управления на районном уровне во времена Гам­сахурдия:

• уход старой номенклатуры и комплектование местной бюрокра  тии из членов национального движения, которые не имели ника­ких навыков управления;
• возникновение новых клиентелистских групп на уровне админи­страции и «субъективный подход» к кадровой политике;
• дефицит механизмов регулирования отношений между районом и центром;
• сращение бизнес-элиты и административной элиты.

2. Ранний период правления Шеварднадзе (1992-1995): «реванш номенклатуры»

22 декабря 1991 г. в Грузии началась гражданская война, которая закончилась 6 января 1992 г. бегством первого президента страны Зви­ада Гамсахурдия. После этого восставшие командиры Тенгиз Китова­ни (командир грузинской гвардии в 1991-1992 гг.) и Джаба Иоселиани (лидер неформального военизированного объединения «Мхедрио­ни») попросили Шеварднадзе вернуться в Грузию. В октябре 1992 г. состоялись парламентские выборы, на которых Эдуард Шеварднадзе был избран председателем парламента и руководителем государства. Примечательно, что смена власти в Грузии произошла посредством восстания, а не демократическим путем.

После гражданской войны и государственного переворота в Ха­шурском районе также произошли изменения в местных группах интересов и в правящей элите. В особенности нужно отметить по­явление представителей военизированных формирований «Мхедрио­ни» и «Гвардия», которые начали контролировать производственные предприятия. Местная администрация была очень слаба, и в решени­ях вопросов особое влияние имели представители этих вооруженных группировок. По словам тогдашнего директора хлебного завода:

«Практически каждый день приходили представители «Гвардии» и «Мхедриони». Они абсолютно бесплатно брали несколько тонн хле­ба. Я несколько раз встретился с председателем местной гвардии, он обещал помочь, сам посетил завод, и после этого три или четыре дня они (представители военных формирований) не приходили; потом все началось сначала» (Б–информант).

Некоторые респонденты также подчеркивали, что в этот период активно распродавалось оборудование промышленных государствен­ных предприятий, которые предварительно были приватизированы директорами и их приближенными лицами. После стабилизации вла­сти в период правления Эдуарда Шеварднадзе, центральная админи­страция начинает укреплять свое влияние на районном уровне. Одно­временно с этим происходит возвращение во власть старой номен­клатуры. На должность гамгебели был назначен человек, имевший большой опыт работы в райкоме во времена Советского Союза. Это­му способствовало как местное общество (директора средних школ, местных заводов, учителя, советская номенклатура), так и централь­ная власть. По словам информантов:

«Хведелидзе был депутатом в Парламенте Грузии и предпринимал шаги, чтобы стать гамгебели. У него была своя группа в районе, которая проводила его интересы и была подотчетна ему со времен Советского Союза» (Д–информант).

«Хведелидзе был одним из лучших менеджеров в районе. Он был значительным феноменом, после него такое никто не мог повторить. Когда он пришел в высшие круги правления [в советский период], он помогал своим друзьям и сотрудникам начать работу в разных орга­низациях (в школах, больницах и на промышленных предприятиях). И их должности росли вместе с продвижением Хведелидзе по ие­рархической лестнице. С одной стороны, он делал все, чтобы у его людей было серьезное влияние в своих организациях. С другой сто­роны, он не терял власти над этими людьми. В реальности он создал свой клан» (Б-информант).

По мнению информантов, Хведелидзе, будучи депутатом, решил стать гамгебели в основном по двум причинам. Во-первых, на его ре­шение повлияло то, что в то время исполнительная власть имела боль­шее влияние, чем законодательная; во-вторых, высшая власть была заинтересована, чтобы районом правил «свой кадр». Этот случай по­зволяет увидеть механизмы формирования и укрепления власти Ше­варднадзе одновременно «сверху» и «снизу» – посредством встраи­вания старой номенклатуры в новые реалии. На какие человеческие ресурсы они опираются, как возобновляют старую клиентелистскую сеть и начинают осуществлять свою власть?

До прихода Хведелидзе в районе было трудное социально-политическое положение: был дефицит хлеба, и, соответственно, рос­ло недовольство населения местной властью в целом, и работой гам­гебели в частности. Нужно отметить, что дефицит хлеба имел место по всей стране. Рыночная цена на хлеб была высокой, несмотря на по­пытки центральной власти ее контролировать. Хведелидзе (в этот пе­риод он был мажоритарным депутатом от Хашурского района в Пар­ламенте Грузии) пускает в ход стратегии, имеющие целью получение власти в районе. Для этого он начинает работать со «своими людьми», задействуя вместе с тем «полезные» контакты в центре. Члены его клана организуют манифестации против прежнего гамгебели, в кото­рых принимают участие учителя, лица, пользовавшиеся авторитетом в местном обществе, и представители разных социальных слоев. Со­гласно одному из информантов:

«В те дни лидеры манифестаций часто уезжали в Тбилиси и встреча­лись с Хведелидзе, чтобы получить рекомендации, как действовать дальше. Люди протестовали из-за вопроса о хлебе; интересно, что эта проблема была во всей Грузии и никак не касалась местной ад­министрации. Хведелидзе вернулся в район вместе с заместителем тогдашнего премьера – Автандилом Маргиани. Протестующие были в зале Дома культуры железнодорожников. Именно в этом зале заме­ститель премьера освободил от должности предыдущего гамгебели и назначил Хведелидзе» (Ё-информант).

Это явление мы можем назвать реваншем старой номенклатуры, который имел следствием воссоздание старых клиентелистских се­тей. Этому способствовало совпадение политических интересов двух основных игроков: центральной власти и групп интересов (экономи­ческих и административных) на уровне района.

Во-первых, центральная власть, особенно ее исполнительная ветвь, которая стремилась, с одной стороны, уладить конфликтную ситуацию, возникшую в районе, и с другой – обеспечить поддержку Хведелидзе. Один из участников манифестации того времени вспо­минает заявление государственного министра:

«В районе ситуация очень сложная. Я вижу, как много людей собра­лось в этом зале. По моему мнению, единственный выход из положе­ния – это уход с должности нынешнего гамгебели. Реальный канди­дат, у которого есть опыт и способность урегулировать положение в районе, – это депутат Парламента Грузии, господин Хведелидзе».

Благодаря назначению последнего центральная власть гарантиро­вала свое влияние в районе, которое она использует в будущем для осуществления своих экономических (теневая экономика) и полити­ческих (выборы) интересов.

Во-вторых, Хведелидзе и связанные с ним группы интересов[7], среди которых можно выделить две. В первой более влиятельной и близкой группе, «главным арбитром был Хведелидзе» (Б-информант). В течение нескольких лет эта группа принимала все важные решения. По мнению информантов, она включала всего четыре или пять чело­век – главного прокурора района и несколько влиятельных чиновни­ков. При этом местный сакребуло и другие официальные структуры существовали только де-юре. Фактически, решения принимались на неформальных встречах этой группы: «Если гражданин хотел ку­пить землю или что-то еще, он должен был получить согласие про­курора».

С формальной точки зрения, прокурор не вправе решать такие вопросы, как покупка земли или приватизация государственной соб­ственности. Они относятся к компетенции соответствующих коми­тетов местного самоуправления. Вышеупомянутый случай свиде­тельствует о том, что формальные отношения слабы, а приоритетны – клиентелистские отношения, особенно в финансовых и в кадровых вопросах района. Вторая группа менее влиятельная и сплоченная. Это люди, которые помогли Хведелидзе стать гамгебели и в дальнейшем получали благодаря этому определенные дивиденды, но не принима­ли участия в процессе управления.

Таким образом, Хведелидзе получил контроль над ситуацией в районе как с политической и экономической, так и с администра­тивной точки зрения. В этом «авторитарном правлении», по мнению информантов, ему было очень трудно урегулировать отношения с бывшим местным криминальным авторитетом Мосулишвили[8]. В со­ветское время он был судим за убийства (в общей сложности, 6-7 че­ловек). После распада Советского Союза он добился определенной власти в районе и был выбран членом сакребуло, в том числе благо­даря покровительству на высшем уровне МВД. По мнению инфор­мантов, Хведелидзе был вынужден удовлетворять все его требования, особенно в процессе приватизации:

«Он приватизировал в районе практически все, что мог. Хведелидзе не мог сопротивляться ему, потому что, с одной стороны, тот имел сильных покровителей в МВД. С другой стороны, он просто боялся этого человека» (А–информант).

«У него были свои люди в местной полиции тоже. Он шантажировал гамгебели» (Б–информант).

В этом случае интересно и то, что в главной правящей группе так­же случались конфликты, которые чаще всего касались кадровой по­литики. Каждый ее член хотел иметь «свои» кадры на влиятельных должностях. В таких ситуациях «выигрывал» тот, кто заручался под­держкой более влиятельных чиновников в столице:

«Конфликты в правящей группе иногда бывали, но об этом местное общество не знало. Все развивалось скрытым путем. Особенно важ­ным было, кто был руководителем местной полиции, суда и отдела управления государственным имуществом и т.д. Например, когда руководителем полиции был человек, которому покровительствовал прокурор, он/она имел большее влияние в этой сфере, чем гамгебе­ли» (А– информант, работавший в то время в гамгеоба).

Данный комментарий показывает несколько важных аспектов сло­жившейся системы управления: во-первых, отношения в правящей группе носят непубличный характер; во-вторых, сферы влияния не сосредоточены в руках только одного правителя; наконец, влияние того или иного чиновника зависит от позиции тех лиц, которые по­кровительствуют им в центре. Мы можем реконструировать клиен­телистскую вертикаль, где каждое звено имеет свою неформальную роль и функции в управлении.

Итак, период правления Хведелидзе характеризовался следующи­ми чертами:

• создание небольшой правящей группы, в основном из старой но­менклатуры, контролирующей все материальные ресурсы в райо­не и создающей новую клиентелу;
• управление основывается на неформальных отношениях и потом разными путями законно оформляется;
• конфликты в правящей группе носят скрытый характер и регули­руются с помощью вмешательства из центра;
• на первом этапе правления Шеварднадзе уполномоченный прези­дента не имеет большого влияния (подробнее об этом см. ниже).

3. Поздний Шеварднадзе (1995-2002): «колонизация» Хашури

Во время правления Гамсахурдия центр не имел формальных и неформальных механизмов осуществления контроля над районами:

«Мы были в божьих в руках. По-моему, Гамсахурдия был прези­дентом только в Тбилиси, районные центры не контролировал и не помогал им. Новые чиновники и префект, которые пришли из «Национального движения», не имели опыта управления, и шло рас­хищение государственного имущества» (Б-информант).

Шеварднадзе начинает укреплять свою власть в регионах. С одной стороны, для регулирования отношений между центром и районом создается новый институт уполномоченного президента (губернато­ра) в регионах Грузии (1994). С другой стороны, он назначает на пост гамгебели кадры из старой коммунистической партии. Один из ин­формантов назвал период (начиная с 1995 г.), соответствующий ро­сту влияния уполномоченного президента, «колонизацией Хашури со стороны Гори»[9]. В это время влияние гамгебели на процесс принятия решений на местном уровне уменьшается в пользу уполномоченного президента в регионе, который, с одной стороны, имеет свои поли­тические или меркантильные интересы, а с другой – осуществляет политику центральной администрации. По мнению информантов, влияние уполномоченного президента часто зависело от того, каки­ми ресурсами и социальным капиталом он обладал в регионе, и от того, какие неформальные связи и политическое влияние он имел в органах центральной власти. Информанты также отмечали, что влия­ние уполномоченного президента возросло после назначения на эту должность Бадри Хатидзе, который являлся членом влиятельной политико-административной группы:

«В неделю три раза гамгебели и сотрудники гамгеоба приезжали в Гори, чтобы встретиться с губернатором. Я не знаю, какие вопро­сы они обсуждали, но точно знаю, что средствами, затраченными на бензин, который расходовался для визита в Гори, можно было ре­шить много проблем» (А–информант).

«Очень сильное влияние имел Гори. Мы не могли даже света вклю­чить вечером в городе без согласия представителей администрации президента в регионе ШидаКартли» (Б–информант).

Для выяснения вопроса, какими методами и в каких сферах осу­ществлялось влияние из региона, приведем мнение одного из инфор­мантов, который работал в то время в гамгеоба и занимал значитель­ную должность:

«Гори диктовал основное направление в кадровой политике, а так­же по части выполнения бюджета. Официально эти вопросы их не касались, но они писали рекомендации и если мы не выполняли эти рекомендации, они могли освободить нас от должностей. Они всег­да старались дать нам почувствовать, что «это мы вышестоящие». Было бесполезно тратить время и нервы. Само мое назначение пер­вым заместителем гамгебели было решено в Гори. Тогдашний ха­шурский гамгебели не хотел, чтобы мне дали такую должность» (А–информант).

Таким образом, «колонизация» Хашури проявилась в следую­щем:

• Влияние на административный аппарат и вмешательство уполно­моченного президента в кадровую политику на местном уровне,
• Определение норм неформального поведения в теневых экономи­ческих отношениях. Вмешательство и влияние на процесс при­ватизации в районе.
• Частые неформальные визиты к губернатору в региональный  центр (Гори) гамгебели и его заместителей.

4. Динамика и устойчивые черты клиентелистской сети в муниципалитете Хашури в постсоветский период

Проведенное исследование показало, что клиентелистская сеть на районном уровне не является статичным и однородным явлени­ем. Полученные данные позволяют утверждать, что роль и влияние различных социальных групп в клиентелистской сети изменялись с течением времени. Во-первых, они зависели от ситуации в государ­ственных структурах в центре. Точнее говоря, от того, какие группы интереса имели большее влияние в центральных правительственных органах в тот или иной момент и какие отношения связывали пред­ставителей высших государственных структур с разными местными группами. Во-вторых, имел значение расклад сил в самом районе и методы правления, характерные для местных чиновников. В-третьих, необходимо учитывать специфический интерес, которым руковод­ствовалась та или иная группа, стремясь осуществить свое влияние на местном уровне. Социальные акторы, действующие в рамках местной клиентелы, могут быть охарактеризованы на двух взаимозависимых уровнях: личностные характеристики (материальное могущество, ав­торитет на местном уровне, связи с влиятельными членами в высших государственных структурах) и членство в той или иной местной со­циальной группе (роль и влияние группы интересов в клиентелист­ской сети, патроны группы).

Однако, хотя конкретные акторы, входящие в местную клиенте­листскую сеть, менялись, неизменным остается правило социальных отношений: общие ценности и борьба за приобретение власти. Неиз­менной в разные периоды остается фактическая зависимость мест­ного самоуправления от региональных властей, о чем можно сделать вывод на основании слов интервьюируемых, имевших опыт работы в этих структурах в разные периоды. Так, информант, работавший в местном самоуправлении в середине девяностых годов, реконструи­рует отношения между регионом (Гори) и районом (Хашури) следую­щим образом:

«Гамгебели и гамгеоба не могли принимать решения без согласия гу­бернатора даже по таким вопросам, которые его (губернатора) не каса­лись. Гамгебели был неформально ему подотчетен» (А–информант).

Второй информант, который работает в местном самоуправлении по сей день, рассказывает:

«Сегодня очень трудное положение в самоуправлении, такой ситу­ации не было даже во время Шеварднадзе. Парламент принял но­вый законопроект о самоуправлении, по которому самоуправление формально выглядит независимым органом, но реально гамгеоба не имеет никаких прав. Губернатор решает все, даже кто будет уборщи­цей, не говоря о планировании бюджета...» (Б–информант).

Представители местного самоуправления не являются независимы­ми в том, что касается принятия решений. Особенно это заметно в вопро­сах финансирования. При увеличении финансирования из центра или в случае роста местного бюджета, соответственно, возрастает региональ­ный контроль. При этом гамгебели не пытается в полном объеме реали­зовывать свои, прописанные в законе, полномочия. По мнению одного из информантов, это происходит по следующим причинам:

«Может быть, они нехорошо знают свои права, может быть, они боятся потерять свои позиции, возможно, такова государственная политика».

Можно предположить, что в этой системе неформальных отноше­ний каждое звено играет свою роль, соблюдая некоторые обязатель­ства в обмен на материальные или социальные дивиденды. Кроме того, по нашим наблюдениям, чиновники часто предпочитают не брать на себя ответственность, поскольку при авторитарных отношениях в ап­парате для карьеры гамгебели лучше, если он/она будет выполнять указания вышестоящего начальника, а не подчиняться закону.

Клиентелистская сеть характеризуется также тем, что ее члены действуют в соответствии с общепринятыми правилами, привычными для традиционных обществ. Этот конфликт между правосознанием и традициями проявляется особенно остро в сфере кадровой политики. В каждый из периодов, последовавших за распадом Советского Союза, – времена Гамсахурдия, Шеварднадзе и после «революции роз» – про­исходила почти полная смена кадрового состава. Характерным для всех периодов было назначение основной части кадров, когда исходили из родственных и дружеских связей. По словам информантов:

«Во время Гамсахурдия пришли новые чиновники, в основном из «Национального движения». На ответственные должности они на­значили своих близких, но все они были националистами и очень агрессивно относились к старой номенклатуре» (В–информант).

«Хведелидзе, возвращаясь в район, приводит свои опытные кадры из старой номенклатуры. Они начинают активные действия и распре­деляют ресурсы района. Позднее, когда возрастает влияние губер­натора, он (губернатор) вмешивается в кадровую политику района» (Д–информант).

«Вопрос, как формируется кадровая политика после «революции роз», очень интересен. Там есть несколько сторон. Говорят, что близ­кий друг гамгебели является другом брата президента, и он имеет очень близкие отношения с его семьей. Кроме того, он хочет уча­ствовать в будущих парламентских выборах и иметь свои кадры на местном уровне. Он также имеет свои интересы в ходе нового про­цесса приватизации. С другой стороны, также важна роль губернато­ра, который очень часто решает, кого и на какие должности должен назначать гамгебели» (Е–информант).

Из сравнения этих высказываний видно, что клановые связи во всех трех случаях играют значительную роль. Однако каждый из них имеет свою специфику, и само по себе членство в тех или иных род­ственных или дружеских кланах не является достаточным услови­ем для включения в местную клиентелистскую сеть. В случае Гам­сахурдия было важно, чтобы актор имел в прошлом опыт участия в «Национальном движении». При Шеварднадзе имели значение опыт работы и членство в коммунистической номенклатуре. А также, по словам одного из информантов, «часто на должности назначались дети старых чиновников». Особый интерес вызывает положение дел после «революции роз», когда кадровая политика в районе начинает формироваться в основном под влиянием человека, приближенного к президентской семье и губернатору. Формально ни губернатор, ни друг гамгебели не имеют права вмешиваться в кадровую политику, но фактически решения принимают они. Существенно, что вопрос при­ватизации и дивиденды, которые могут быть из этого извлечены, оди­наково важны как во времена Шеварднадзе, так и после «революции роз».

Кроме дружеских связей и традиций, для включения в сеть важно со­впадение личных интересов с интересами других членов группы. Напри­мер, бывали случаи, когда в районе на какой-нибудь значительный пост назначали чиновника из другого района или из столицы. Не Соответствуя ни одному из вышеперечисленных критериев (дружба, лояльность) для включения в местную клиентелистскую сеть, при определении своих це­лей, интересов и возможностей он/она успешно вписывались в сеть.

5. Интеллигенция: рудимент гражданского общества или группа интереса?

В процессе исследования наше внимание привлекла роль местной интеллигенции в жизни района. Очерчивая границы той группы, кото­рую можно именовать интеллигенцией, мы решили ориентироваться на самоидентификацию информантов: «мы представители местной ин­теллигенции» (бывший председатель отдела районного образования); «часто встречались представители местной интеллигенции: учителя, врачи, журналисты» (директор средней школы). На наш взгляд, это са­моопределение в качестве «интеллигента» идет из советского времени, когда искусственно с помощью государственных институтов происхо­дило формирование местной интеллигенции. Те, кто имеет свою сеть и круг неформальных отношений в этой среде, по сей день продолжают так себя воспринимать. Во времена Советского Союза эта группа имела от государства различные дивиденды. В свою очередь, они укрепляли коммунистическую власть с помощью идеологии и контроля в тех сфе­рах, которыми они руководили. Кроме того, представители интеллиген­ции имели/имеют большой авторитет на местном уровне. Естественно, представители государственных структур старались, чтобы с этими сферами у них были хорошие отношения.

Конфронтация имела место во времена правления Гамсахурдия, когда к власти пришли представители «Национального движения». Те представители местной интеллигенции, которые имели хорошие отношения с коммунистической властью и иногда были членами этой партии, потеряли свое влияние. Более того, представители новой вла­сти и ставшие близкими им представители «национальной интелли­генции» часто называли их людьми, предавшими своей народ:

«Когда они пришли, начали угнетать нас. Мы не могли говорить с ними. Мы им не нравились, и все. Они могли всех нас предать» (Г–информант).

Во времена Шеварднадзе, с приходом к власти старой коммуни­стической номенклатуры, в районе снова возрастает роль интеллиген­ции. Нужно отметить, что интеллигенция способствовала возвраще­нию старой номенклатуры:

«Хведелидзе был хороший гамгебели. Он интересовался, как жили мы, местные интеллигенты. Почти каждый месяц благодаря финан­сированию гамгеоба мы устраивали культурные вечера, в которых принимали участие местные поэты, писатели и другие. Сам гамгебе­ли всегда участвовал в таких мероприятиях» (Г–информант).

В 1998 году в районе формируется организация «Самокалако са­кребуло» (Гражданский совет) типа неправительственной организа­ции. Показательно, что совет осуществил несколько проектов, кото­рые финансировались из районного бюджета.

«Мы организовали “Гражданский совет”, я был его председателем. В совете также были врачи, учителя, молодежь. Каждый месяц мы собирались и обсуждали проблемы и вопросы, как можно устроить улицы и фасады города. Часто даже ссорились. Мы работали, потому что любили наш город. К сожалению, реально ничего не могли сде­лать. Только сделали цикл передач на местном телевидении об исто­рических памятниках и о жизни местных знаменитостей. Передачу финансировало гамгеоба. Мы также старались, чтобы в гамгеоба на должности назначали членов нашего объединения. Несколько раз нам это удавалось» (В–информант).

Роль местной интеллигенции возрастает перед выборами. Часто они являются сторонниками представителей правящей партии, но другие кандидаты также пытаются заинтересовать представителей местной интеллигенции для получения их поддержки на выборах.

«Перед выборами 2003 года на том стуле, где вы сидите [имеет­ся в виду стул, где сидел исследователь], в разное время сидели два кандидата, которые участвовали в выборах и были главными конкурентами. Оба они хотели, чтобы я был на стороне каждого из них, потому что они хорошо знали, что у меня был авторитет в обществе и я мог помочь им. Но я был раздражен, потому что сам хотел участвовать в выборах и знал, что мог победить. Однако избирательная комиссия искусственно не регистрировала мою кандидатуру. Поэтому я не поддержал ни одного из кандидатов» (Г–информант).

Из вышесказанного следует, что местная интеллигенция является самостоятельной группой в неформальной сети, имеет собственные интересы и цели.

В последние годы в Грузии получили актуальность дискуссии об определении и различиях интеллигенции и интеллектуалов. Кавказ­ский институт мира, демократии и развития организовал дискуссию на эту тему и издал сборник публикаций, где главным отличием ин­теллектуалов от интеллигенции была названа их критичность по от­ношению к власти, в то время как интеллигенция – это способ оправ­дания действий власти[10]. Такую ситуацию мы видим в Хашури, где местная интеллигенция, как отдельная группа интереса, включена в клиентелистскую сеть и имеет свою роль и функции.

Кроме того, важно рассмотреть роль неправительственных орга­низаций и независимых СМИ, являющихся на Западе важнейшими институтами обеспечения прозрачности решений и действенного кон­троля за действиями местных властей в условиях демократического общества. В период правления Хведелидзе, как и в более ранний пе­риод Гамсахурдия, в районе не существовало контроля власти со сто­роны неправительственных организаций (НПО) и независимых СМИ. Тогда было основано несколько НПО, но для местного общества их роль и функции оставались непонятными. Сами представители НПО также не имели опыта и человеческих ресурсов, чтобы осуществлять контроль над местным самоуправлением. В то время уже существова­ла формально независимая телекомпания, однако ее владельцы были очень лояльны по отношению к правителям:

«Цель местной телекомпании состоит лишь в том, чтобы делать день­ги. Они всегда лояльны ко всем режимам управления и по сей день. Телекомпания не освещает проблемы района» (Ж–информант).

В связи с этим представляется важным провести дополнительное исследование, посвященное роли НПО и независимых СМИ в Грузии в период после «революции роз».

Данная статья – лишь первая попытка исследовать роль клиенте­листских отношений на примере Хашурского района. Мы попытались показать основные черты и правила функционирования клиентелист­ских отношений на районном уровне. На данном этапе на основании данных, полученных в ходе углубленных интервью, мы можем за­ключить, что для осуществления местного самоуправления особенно важно включение управляющих в социальную сеть, где решения при­нимаются в основном неформальными путями.