დამოუკიდებელი ინსტიტუტები საფრთხის ქვეშ: დემოკრატიის მუდმივი გამოწვევა საქართველოში

დემოკრატიული მმართველობის მაჩვენებლებში საქართველოს აქვს უკუსვლა და ეს დიდწილად დამოუკიდებელი ინსტიტუტების სისუსტით არის განპირობებული.[1] ევროკავშირთან დაახლოების გზაზე, საქართველოს შეფასების საკვანძო ინდიკატორი სწორედ დემოკრატიული მართვის პრინციპების ერთგულებაა და ეს ერთგულება, პოლიტიკურ სტრუქტურებში, სწორედ ინსტიტუტების დამოუკიდებლობის შესახებ არსებული განწყობების ფონზე მოწმდება.[2] მძიმე პოლიტიკური შეფასებები, რომელიც ბოლო დროს საერთაშორისო ტრიბუნებიდან საქართველოს შესახებ ისმის, აირეკლავს სწორედ დამოუკიდებელი ინსტიტუტების დასუსტების ტენდენციას საქართველოში. თუკი ადამიანის უფლებათა დაცვის ზოგიერთ სფეროში შესაძლოა გარკვეული პროგრესი შეინიშნებოდეს,[3] ინსტიტუციურ დამოუკიდებლობასთან მიმართებით ვითარება უარესობისკენ იცვლება. დემოკრატიის უკუსვლას კი, ძალაუფლების კონცენტრაციის პროცესში, ხელისუფლების მიერ ინსტიტუტების დასუსტებისკენ გადადგმული ნაბიჯები განაპირობებს. ხელისუფლების ბოლოდროინდელი პოლიტიკა ეჭვქვეშ აყენებს ქვეყნის გაცხადებულ მიზნებსა და ღირებულებებს, ქვეყანას კი არასანდო და არასტაბილურ მოკავშირედ წარმოაჩენს. ამას შეიძლება უკავშირდებოდეს ევროკომისიის პოზიციაც, რომელმაც საქართველოსთვის კანდიდატის სტატუსის მინიჭების რეკომენდაცია მხოლოდ 12 პირობის წინასწარ შესრულების შემთხვევაში გასცა.[4]

დემოკრატიის დეფიციტი და დამოუკიდებელი ინსტიტუტები

საქართველოს თანამედროვე პოლიტიკური სისტემა, სხვა გამოწვევებთან ერთად, დამოუკიდებელი სახელმწიფო ინსტიტუტების მიუღებლობითაც ხასიათდება. საუბარია ისეთ საზედამხედველო ან მართლმსაჯულების ორგანოებზე, რომლებიც თავიანთი არსით და დანიშნულებით, პარტიული დღის წესრიგის მიღმაა და პოლიტიკურ ძალაუფლებას გარკვეულ საზღვრებს უდგენს. საქართველოში დამოუკიდებელი ინსტიტუტების უმეტესობა, სწორედ ამგვარ პოლიტიკურ კონტექსტში, დემოკრატიის დეფიციტის პირობებში ჩამოყალიბდა და აგრძელებს არსებობას. ძალაუფლების კონსოლიდაციის პროცესში, პოლიტიკური იერიშების მთავარი სამიზნე, როგორც წესი, მართლმსაჯულება და სხვა დამოუკიდებელი ინსტიტუტები არიან, რამდენადაც სწორედ ისინი აკონტროლებენ ძალაუფლებაში მყოფი ჯგუფების პოლიტიკურ მადას. ამიტომაც, მათი მოთვინიერება, ინსტიტუციური დაქვემდებარებისა თუ დასუსტების გზით, ხელისუფლების მთავარი ამოცანა ხდება. საქართველოს დამოუკიდებლობის ისტორია და ჩვენი მეხსიერება არაერთ ასეთ ეპიზოდს იცნობს. ეს ერთგვარად ჩვენი პოლიტიკური ცხოვრების მუდმივად განმეორებადი მახასიათებელი გახდა. ყველა ხელისუფლების პოლიტიკური თავგასულობა პირველ ეტაპზე სწორედ დამოუკიდებელი ინსტიტუტების დასუსტებაში გამოიხატებოდა. ამიტომაა, რომ დემოკრატიული მმართველობის ამ უმნიშვნელოვანესმა შემადგენელმა დამოუკიდებლობის ინსტიტუციონალიზება ვერცერთ ეტაპზე ვერ მოახერხა. ინსტიტუტების განგრძობადად დასუსტებამ კი ფუნქციონირებადი, დემოკრატიული პოლიტიკური სისტემის არსებობას შეუქმნა საფრთხე.

დემოკრატიის დეფიციტის პირობებში, როდესაც ყოველგვარი პოლიტიკური, ეკონომიკური თუ სოციალური კაპიტალი უკიდურესად ვიწრო ჯგუფის ხელშია თავმოყრილი, არ არსებობს ძალაუფლების დაბალანსების ინსტიტუციური მექანიზმები. ამასთან, ქართული პოლიტიკური ცხოვრების ორგანიზებაც და ინსტიტუციური მოწყობაც მოწადინებულია, რომ არჩევნებში უმრავლესობით მოსულ პოლიტიკურ ძალას, პრაქტიკულად ყველა საკვანძო სახელმწიფოებრივ საკითხზე გადაწყვეტილება ერთპიროვნულად მიაღებინოს. დღეს ამის მაგალითია, უზენაესი სასამართლოს დაკომპლექტების პროცესში საპარლამენტო უმრავლესობის ერთპიროვნული როლი;[5] გენერალური პროკურორის არჩევა ერთპარტიულად;[6] სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის უფროსისა და სხვა დამოუკიდებელი/საზედამხედველო ორგანოების ხელმძღვანელების ერთპარტიული არჩევა.[7] იმ შემთხვევებში, სადაც საპარლამენტო უმრავლესობას ოპოზიციასთან შეთანხმების მიღწევა სჭირდება, თანამდებობები ჯერ კიდევ ვაკანტურია.[8]  

თუკი თვალს გადავავლებთ „ქართული ოცნების“ რეფორმების სტრატეგიას დამოუკიდებელ ინსტიტუტებთან მიმართებით, მარტივად აღმოვაჩენთ, რომ რეფორმათა სიმრავლის მიუხედავად, ძალაუფლების სისტემა არცერთ შემთხვევაში არ შეცვლილა.[9] მართლმსაჯულების სექტორში „ქართული ოცნების“ რეფორმების კონცეფციამ სწორება კვლავ უმრავლესობის მმართველობაზე გააკეთა: პარლამენტმა შეცვალა მოსამართლეების დანიშვნის სისტემა, თუმცა ყველა ეტაპზე ამ გადაწყვეტილების მიღების ბერკეტი უმრავლესობას დაუტოვა. ანალოგიურად, „ქართულმა ოცნებამ“ გენერალური პროკურატურის დეპოლიტიზების არგუმენტით, ეს ორგანო ჩამოაშორა იუსტიციის სამინისტროს, თუმცა გენერალური პროკურორის არჩევის უფლებამოსილება საკუთარ საპარლამენტო უმრავლესობას მიანდო. იგივე მიდგომა გამოიყენა პარლამენტმა სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის რეფორმირების პროცესშიც. შინაგან საქმეთა სამინისტროსგან უწყების გამოყოფის შემდეგ, სამსახურის ხელმძღვანელის არჩევის და გათავისუფლების ბერკეტები საპარლამენტო უმრავლესობას დარჩა. არცერთ საკვანძო საკითხში, უმრავლესობამ კონსენსუსური დემოკრატიისკენ არ გადადგა ნაბიჯი. რეალურად, შეიცვალა პოლიტიკური პროცესის მარეგულირებელი სამართლებრივი ნორმები ისე, რომ არ შეცვლილა თავად პოლიტიკური პროცესის – ანუ ძალაუფლების ორგანიზების – შინაარსი. ამ ხელწერამ კიდევ ერთხელ აჩვენა, რომ ზოგიერთი ცვლილების პროგრესული იმიჯის მიუხედავად, დემოკრატიული რეფორმები და ძალაუფლების განაწილება, კონფლიქტში მოდიოდა ხელისუფლების პარტიულ ინტერესთან. 

2021: დემოკრატიის უკუსვლა საქართველოში

დამოუკიდებელი ინსტიტუტების მდგომარეობის განხილვა პოლიტიკური გარემოსგან იზოლირებულად შეუძლებელია. გასული წელი ამ მხრივ საქართველოში მნიშვნელოვანი ტურბულენტობების წელი იყო, რამაც ლოგიკურად გავლენა იქონია ინსტიტუციური გარემოს სიჯანსაღეზეც. სწორედ ამიტომ, სავსებით სამართლიანად, დემოკრატიის უკუსვლაზე მსჯელობისას, არაერთი საერთაშორისო ანგარიში ყურადღებას ამახვილებს გასული წლის მეორე ნახევარში განვითარებულ მოვლენებზე, რამაც მნიშვნელოვნად გააუარესა ინსტიტუციური გარემო საქართველოში.

19 აპრილის შეთანხმებიდან („მომავლის გზა საქართველოსთვის“) მმართველი პარტიის გასვლამ და ევროკავშირის მონაწილეობით მიღწეული შეთანხმებების იგნორირებამ, ნათლად გამოაჩინა დემოკრატიზაციის იდეის სისუსტე მმართველ გუნდში. ასევე, დაფიქსირდა, რომ მართლმსაჯულების სისტემის შემდგომი რეფორმირების პოლიტიკური ნება ხელისუფლებაში არ არსებობდა. მეტიც, ამ გადაწყვეტილების შემდეგ, მმართველმა პარტიამ სვლა განაგრძო 19 აპრილის შეთანხმების სულისკვეთების საწინააღმდეგოდ, რაც სასამართლოს დაკომპლექტების პროცესშიც გამოჩნდა.[10] „ქართულმა ოცნებამ“, ერთი მხრივ, უარი თქვა სრულფასოვანი და ინკლუზიური სასამართლო რეფორმის  განხორციელებაზე, მეორე მხრივ კი, არსებული არასანდო და დისკრედიტირებული სისტემის პირობებში განაგრძო მოსამართლეების დანიშვნა უზენაეს სასამართლოში.[11] როგორც ასოცირების შეთანხმების შესრულების ანგარიშშია აღნიშნული, ევროკავშირის ფინანსური დახმარების დაკარგვის საფრთხემაც კი ვერ შეაჩერა საქართველო მართლმსაჯულების რეფორმის შესახებ აღებული ვალდებულებების დარღვევისგან.[12] „ქართულმა ოცნებამ“ საერთაშორისო ვალდებულებებისა და მოლოდინისგან დემონსტრაციული გამიჯვნა სწორედ ფინანსურ დახმარებაზე უარის თქმით განაგრძო.  

მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოს მთავრობამ, ერთი შეხედვით, თავად თქვა უარი ევროკავშირისგან მაკროფინანსური დახმარების მეორე ტრანშის მიღებაზე, არსებობს აზრი, რომ ეს ხელისუფლების მხრიდან ტაქტიკური ნაბიჯი იყო, რამდენადაც ის თავად მოელოდა უარს ევროკავშირისგან.[13] ეს განწყობა დაადასტურა ევროკავშირის განმარტებამაც, რომელშიც აღნიშნული იყო, რომ საქართველომ საკმარისად ვერ შეასრულა ფინანსური დახმარებისთვის განსაზღვრული წინაპირობები.[14]

ამ წინაპირობების დიდი ნაწილი სწორედ დამოუკიდებელი ინსტიტუტების რეფორმირებას გულისხმობდა და ასახული იყო, მათ შორის, 19 აპრილის შეთანხმებაში. შეთანხმების სულისკვეთება აქცენტს აკეთებდა იუსტიციის უმაღლესი საბჭოსა და მოსამართლეთა დანიშვნის მოდელის ძირეულ რეფორმაზე, რასაც ბოლო წლების ზედაპირული ცვლილებების ტენდენცია უნდა შეეცვალა.[15] ასევე, არსებული პოლარიზაციისა და ნდობის კრიზისის ფონზე, შეთანხმებით გათვალისწინებული იყო რეფორმის შემუშავება ღია და ინკლუზიური პროცესის მეშვეობით. შეიძლება ითქვას, რომ მართლმსაჯულების სისტემასთან დაკავშირებით, არცერთი ეს წინაპირობა სრულფასოვნად და კეთილსინდისიერად არ შესრულებულა.[16]

პროკურატურის რეფორმა

შეუსრულებელი დარჩა პროკურატურის რეფორმის დაპირებაც, რომლის აუცილებლობაზეც არაერთი მკვლევარი უთითებს.[17] შერჩევითი მართლმსაჯულებისა და პოლიტიკური დევნის კონტექსტში, პროკურატურის დამოუკიდებლობის გაზრდაზე საუბრობენ საერთაშორისო ორგანიზაციებიც.[18] ასევე, პოლიტიზებული მართლმსაჯულების შესახებ მინიშნებები კეთდება პოლიტიკური ოპონენტებისა და კრიტიკული მედიის წარმომადგენლების წინააღმდეგ მიმდინარე არაერთი საქმის კონტექსტში.[19] ამ გამოწვევების ფონზე, პროკურატურის დამოუკიდებლობის გაზრდა 19 აპრილის შეთანხმების ნაწილი გახდა. პროკურატურის სისტემის პოლიტიკური მოწყვლადობის პირველი მაჩვენებელი, გენერალური პროკურორის თანამდებობაზე დანიშვნის წესია. მმართველ უმრავლესობას კონსტიტუცია აძლევს შესაძლებლობას, გენერალურ პროკურორად ერთპარტიულად დანიშნოს მისთვის სასურველი კანდიდატი. მას ძალაუფლებისა და პასუხისმგებლობის გაყოფა არავისთან სჭირდება. სწორედ ამ ლოგიკის ცვლილებას და ძალაუფლების დანაწილების წახალისებას ემსახურებოდა 19 აპრილის შეთანხმება. თუმცა, 2021 წლის სექტემბერში, „ქართულმა ოცნებამ“ ამ ცვლილების განხორციელებაზეც უარი თქვა.[20] მმართველი გუნდი პროკურატურის რეფორმის საჭიროებას 19 აპრილის შეთანხმების დატოვების შემდეგ ვეღარ ხედავდა.

ხელისუფლების ამგვარი პოზიციონირება ამჟღავნებდა მის დამოკიდებულებას ინსტიტუციური რეფორმების მიმართ, რაც სხვა შემთხვევებშიც შესამჩნევი იყო. ხელისუფლება რეფორმებს საქართველოში შემდგომი დემოკრატიზაციის აუცილებელ და გარდაუვალ ნაბიჯად კი არ მიიჩნევდა, არამედ განიხილავდა მას როგორც ტაქტიკურ ნაბიჯს ქვეყანაში პოლიტიკური ბალანსის შესანარჩუნებლად. მაგალითისთვის, მართლმსაჯულების სისტემაში, ხელისუფლება ცვლილებებს ატარებდა იმ დოზით, რაც საერთაშორისო დამკვირვებლების თვალში მის დემოკრატიულ იმიჯს შეინარჩუნებდა. თუმცა, ამ რეფორმების მასშტაბი თითქმის არასდროს ყოფილა ისეთი, რაც რეალური, დემოკრატიული და კონსენსუსური პოლიტიკური სისტემის შექმნის საფუძველი გახდებოდა.  

უნდა ითქვას, რომ ამ ხელწერიდან ერთგვარი გადახვევაც კი იყო, გასული წლის ბოლოს, ხელისუფლების მხრიდან დამოუკიდებელ ინსტიტუტებზე ღია იერიში. 2021 წლის დეკემბერში, თითქმის თანადროულად, მმართველმა უმრავლესობამ, ყოველგვარი განხილვისა და მონაწილეობის გარეშე, მოულოდნელად გაუკეთა ინიცირება კანონპროექტებს სასამართლოსა და სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახურის (დამოუკიდებელი საგამოძიებო მექანიზმი) შესახებ. „ქართული ოცნების“ ორივე ეს წინასაახალწლო ინიციატივა დემონსტრაციულად სადამსჯელო და სამართლებრივად მკვეთრად პრობლემური იყო.

ამ ცვლილებებით, „ქართულმა ოცნებამ“ კანონმდებლობაში დააბრუნა მოსამართლეთა „იძულებითი“ მივლინების მექანიზმი და შეამცირა მოსამართლეთა დისციპლინირებისთვის საჭირო ხმათა რაოდენობა,[21] რასაც შეიძლება მსუსხავი ეფექტი ჰქონდეს მოსამართლეთა კორპუსზე. გასათვალისწინებელია ცვლილებების ინიცირების კონტექსტიც. კანონპროექტის შემუშავება მოჰყვა მოსამართლეთა ნაწილის მიერ, ხელისუფლების მხარდაჭერის მქონე გავლენიანი მოსამართლეების ჯგუფისგან განსხვავებული აზრის საჯაროდ დაფიქსირებას,[22] რასაც პოლიტიკურმა ხელისუფლებამ მათთვის სამართლებრივი გარემოს დამძიმებით უპასუხა.

სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახურის გაუქმება

ასეთივე კონტექსტი ჰქონდა სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახურის გაუქმებას 2021 წლის ბოლოს. ინსპექტორის სამსახურმა, კანონპროექტის ინიცირებამდე ცოტა ხნით ადრე, მესამე პრეზიდენტის საქმესთან დაკავშირებით, ორი სახელმწიფო უწყება დააჯარიმა. ინსპექტორის სამსახური ასევე რეაგირებდა არაერთ გახმაურებულ ფაქტზე და, საერთო ჯამში, ორწლიანი არსებობის მანძილზე, სტაბილურად დადებით შეფასებას იმსახურებდა.[23] ამ ფონზე კიდევ უფრო ცხადი იყო განხორციელებული ცვლილებების პოლიტიკური შემადგენელი, მით უფრო, რომ შედეგად თანამდებობა დაატოვებინეს ინსპექტორს, რომელიც პარლამენტის მიერ 2025 წლამდე იყო არჩეული.

ამგვარი შეტევა სახელმწიფო ინსპექტორის სამსახურზე, კიდევ უფრო მძიმეა იმ ფონზე, როდესაც სამართალდამცავი ორგანოების ანგარიშვალდებულების სისტემა ქვეყანაში სუსტია, ჩადენილ გადაცდომებზე რეაგირების მექანიზმები კი – არაეფექტიანი.[24] გარკვეული ცვლილებების მიუხედავად, სუსტი რჩება პარლამენტის საზედამხედველო ფუნქციაც უსაფრთხოების სექტორსა და სამართალდამცავ უწყებებზე.[25] ზედამხედველობის და ანგარიშვალდებულების მექანიზმების სრულ კრახზე მიუთითებს არაერთი გამოუძიებელი საქმე, რომელიც პირადი ცხოვრების ხელყოფას, უკანონო თვალთვალისა და მიყურადების პრაქტიკას ეხება. ამის ერთ-ერთი მაგალითია, 2021 წლის სექტემბერში, მედიით გავრცელებული ინფორმაცია, სავარაუდოდ, მასობრივი უკანონო თვალთვალის შედეგად მოპოვებული ათასობით ფაილის შესახებ, რომელზე გამოძიებასაც საქართველოს პროკურატურა ამ დრომდე უშედეგოდ აწარმოებს.[26]    

დეკემბრის ეს სადამსჯელო ინიციატივები ერთგვარად „ქართული ოცნების“ ხელწერიდან ამოვარდნილსაც ჰგავდა, რომელიც მანამდე საკუთარი პოლიტიკური მიზნების მიღწევას ნაკლებად მტკივნეული სამართლებრივი რეფორმებით ახერხებდა. დამოუკიდებელი ინსტიტუტებისთვის მიყენებული განსაკუთრებული ზიანის გამო, ქართული დემოკრატიის უკუსვლა დიდწილად სწორედ გასული წლის ბოლოს განხორციელებულ ცვლილებებს დაუკავშირდა.[27]

დასკვნა

ნათელია, რომ საქართველოს მშვიდობიანი განვითარებისა და ევროპული ინტეგრაციის პერსპექტივები პოლიტიკური სისტემის დემოკრატიზაციასა და დამოუკიდებელი ინსტიტუტების სიძლიერეზე გადის. ეს მოცემულობები კი ურთიერთდაკავშირებულია და დიდწილად ერთმანეთს განაპირობებს. მაშინ როცა, ქვეყანაში ინსტიტუტების დამოუკიდებელი ფუნქციონირების ისტორია პრაქტიკულად არ არსებობს, ბუნებრივია, რომ პოლიტიკური რყევები გავლენას მოახდენს ინსტიტუციურ გარემოზე. ეს კიდევ უფრო მოსალოდნელია მაშინ, როდესაც ყოველგვარი პოლიტიკური, მმართველობითი და სხვა ბერკეტები ერთი ჯგუფის ხელშია თავმოყრილი და, პრაქტიკულად, არანაირი საზღვარი ძალაუფლებას არ გააჩნია.

გასულმა წელმა, კიდევ ერთხელ, ნათლად დაგვანახა, ამგვარი ჭარბი და უკონტროლო ძალაუფლების პირობებში, როგორ შეიძლება, დროის მცირე მონაკვეთშიც კი, მნიშვნელოვნად დამძიმდეს პოლიტიკური გარემო და დაზიანდეს დამოუკიდებელი ინსტიტუტების მდგომარეობა.

გამოსავლის გზები და პერსპექტივა ახლა ბუნდოვანია. თუმცა, მსჯელობისას ღირებული იქნება იმის გათვალისწინება, რომ ინსტიტუციური დემოკრატია მჭიდრო კავშირშია ძალაუფლების დანაწილებასთან. ღია და ინკლუზიური პოლიტიკური სისტემა სწორედ დანაწილებულ რესურსებსა და ძალაუფლებას, გაზიარებულ პასუხისმგებლობასა და ანგარიშვალდებულებას გულისხმობს. ამდენად, დამოუკიდებელი ორგანოებისა და ინსტიტუციური რეფორმების საკითხიც რეალურად არა დიზაინის, არამედ პოლიტიკისა და ძალაუფლების საკითხია.

ამიტომაც, ჩვენი ფიქრი პოლიტიკური სისტემის დემოკრატიზაციასა და დამოუკიდებელი ინსტიტუტების გაძლიერებაზე, სწორედ ძალაუფლების არსებული ლოგიკის ცვლილებას უნდა მიემართებოდეს. ეს ლოგიკა კი ახლა არსებითად ექსკლუზიურია და უმრავლესობის ერთპარტიულ მმართველობაზეა მორგებული.

ამ ლოგიკის ჩანაცვლება კონსენსუსური დემოკრატიის პრინციპით არის შესაძლებელი, სადაც პოლიტიკურ და საზოგადოებრივ ჯგუფებს ერთმანეთთან თანხმობის მიღწევის ინტერესი ამოძრავებთ.[28] კონსენსუსზე დაფუძნებული სისტემა ინსტიტუციური რეფორმების კონტექსტში გულისხმობს ინსტიტუტების პოლიტიკური ნეიტრალიტეტისა და მაღალი ლეგიტიმაციის მიღწევას მრავალპარტიული და მრავალფეროვანი თანხმობით. ეს მოდელი უფრო ინკლუზიურია და აქცენტს ინტეგრაციაზე აკეთებს.[29] უმრავლესობის მმართველობისგან განსხვავებით, მას აქვს რესურსი, რომ მრავალფეროვანი ჯგუფების შეთანხმებით, საზოგადოებისთვის შესაძლო გადაწყვეტილებებიდან საუკეთესო გამოარჩიოს. ამ ვითარებაში, დამოუკიდებელი ინსტიტუტების ბედი ერთი პოლიტიკური ჯგუფის ნებას კი არა, დანაწევრებულ ძალაუფლებას ეფუძნება.

 სტატიაში გამოთქმული მოსაზრებები ეკუთვნის ავტორს და შესაძლებელია არ გამოხატავდეს ჰაინრიჰ ბიოლის ფონდის თბილისის ოფისის შეხედულებებს.